VI SA/Wa 1565/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi H. C. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o powołanie na stanowisko notariusza oddala skargę H. C. wniosła skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymującą w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku skarżącej o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. Stan sprawy przedstawiał się następująco; W dniu 3 lutego 2009 r. do Ministra Sprawiedliwości wpłynął wniosek H. C. o powołanie na stanowisko notariusza i ewentualne wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G., z uwagi na miejsce zamieszkania wnioskującej. Pismem z dnia 5 marca 2009 r. Minister Sprawiedliwości zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie opinii w sprawie wniosku. W dniu [...] kwietnia 2009 r. Komisja ds. Opiniowania Kandydatów Rady Izby Notarialnej w [...] przeprowadzili z kandydatką rozmowę w siedzibie Izby w [...], z której został sporządzony protokół. W trakcie rozmowy kandydatce zadawano pytania odnośnie przebiegu jej dotychczasowej pracy zawodowej i motywów przejścia do zawodu notariusza. W dniu [...] maja 2009 r. Rada Izby Notarialnej w [...] podjęła uchwałę, w której negatywnie zaopiniowała wniosek H. C. zarówno co do osoby kandydatki na stanowisko notariusza, jak i co do wnioskowanej siedziby kancelarii notarialnej. W uzasadnieniu uchwały Rada, przedstawiając szczegółowo przebieg dotychczasowej drogi zawodowej kandydatki stwierdziła, iż spełnia ona co prawda przesłanki określone w art. 11 pkt 1 i 3 oraz art. 12 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (j. t. Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) – dalej jako ustawa, jednak w ocenie Rady nie można było przyjąć, że kandydatka spełniała przesłankę powołania na notariusza zawartą w art. 11 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, kandydat na notariusza oprócz spełnienia innych wymogów musi być osobą o nieskazitelnym charakterze oraz dawać rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Tymczasem podczas przeprowadzonej rozmowy z Komisją ds. Opiniowania Kandydatów na stanowisko notariusza kandydatka stwierdziła, iż zagadnienia roli notariusza jako płatnika danin publiczno-prawnych "są jej zupełnie obce" i dlatego w tym zakresie zamierza przygotować się do wykonywania zawodu przy pomocy innych notariuszy lub przy pomocy urzędu skarbowego. Zdaniem Rady oświadczenie to wzbudziło poważne wątpliwości co do tego, czy wnioskująca dawałaby rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu. Wnioskodawczyni stwierdzając, iż braki w zakresie płatnika daniny publiczno-prawnej zamierza nadrobić już po powołaniu na stanowisko notariusza wykazała brak przygotowania do zawodu. Nie brała zatem pod uwagę tego, iż po powołaniu na stanowisko notariusza będzie zobowiązana działać również w charakterze płatnika danin publicznych i nie będzie miała czasu i możliwości nadrabiania tych zaległości. Co więcej, zdaniem organu takie stwierdzenia były nie do pogodzenia z rolą i statusem notariusza, który już od chwili powołania i uruchomienia kancelarii notarialnej zobowiązany jest do zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego. Rada Izby Notarialnej w [...] wskazała, iż taka sytuacja byłaby niedopuszczalna i stawiałaby pod znakiem zapytania kwestię dawania przez wnioskodawczynię rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Odnosząc się do wniosku w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G., organ samorządu opiniując go negatywnie wskazał, iż przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe, m.in. zwracając się do Burmistrza Miasta G. z prośbą o informację o zapotrzebowaniu na usługi notarialne w tym mieście. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, iż istniejąca w G. kancelaria w pełni zaspokaja potrzeby miasta i jego mieszkańców, a tworzenie kolejnej kancelarii byłoby niecelowe. W zakresie obrotu nieruchomościami odnotowuje się spadek zawieranych umów, a więc i w tym zakresie zapotrzebowanie na usługi notarialne jest wystarczająco zaspakajane istniejącą kancelarią. Nadto Rada wskazała, że w apelacji poznańskiej przygotowywanych jest do zawodu notariusza 50 aplikantów i 14 asesorów, a biorąc pod uwagę duży napływ nowych aplikantów i spadek czynności notarialnych, zapotrzebowanie na usługi notarialne w okręgu [...] Izby Notarialnej jest i z pewnością będzie zabezpieczone aplikantami i asesorami. H. C. wniosła zażalenie na uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] do Krajowej Rady Notarialnej zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 10 § 3 ustawy, na podstawie którego Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa jest w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ustawy Prawo o notariacie. W uzasadnieniu strona podniosła, iż zawód radcy prawnego wykonuje od 1984 r., zaś adwokata od 1997 r., zatem jej doświadczenie zawodowe było wystarczające dla wykonywania zawodu notariusza. Odnośnie natomiast zarzutu braku rękojmi należytego wykonywania zawodu stwierdziła, że opinia w tym zakresie była dla niej krzywdząca moralnie i narusza prawo. Podkreśliła, iż przez wiele lat pracy, ani Okręgowa Rada Adwokacka w [...] jak i Okręgowa Izba Radców Prawnych w [...] nie odnotowały żadnej skargi na jakość jej pracy. Zdaniem strony stanowi to dowody dokładności, sumienności, obowiązkowości przy wykonywaniu zawodu, jak i stosowanie różnych dziedzin prawa, co daje gwarancję właściwego przygotowania do zawodu notariusza. Duża praktyka zawodowa pozwala na ocenę zawieranych umów notarialnych dla dobra stron i ochrony ich interesów, aby w przyszłości nie dochodziło do sporów sądowych. Strona podkreśliła, iż ma lat 62, nie jak wpisano 64 lata i dobry stan zdrowia, a 25 letnie doświadczenie zawodowe daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Zarzut braku wiedzy w zakresie przepisów podatkowych dotyczących danin publiczno-prawnych uznała za niezasadny, gdyż prowadząc działalność gospodarczą jest płatnikiem takiej daniny, stąd te zagadnienia nie są jej obce. Zaznaczała, że inni notariusze również w trakcie pracy zdobywali wiedzę w tym zakresie. H. C. podkreślała, że nie składała wniosku konkretnie o siedzibę w G., a z informacji pozyskanej już w 1990 r. z Urzędu Rejonowego w K. wie, że przewidywane były w G. dwie kancelarie notarialne. Kandydatka podnosiła, że wnioskowała o wyznaczenie siedziby według potrzeb społecznych i dlatego odpowiedziała twierdząco na propozycję kancelarii w N. dodając, że zgadzała się na każde inne miejsce wyznaczone przez samorząd. Krajowa Rada Notarialna po rozpoznaniu zażalenia w dniu [...] czerwca 2009 r. podjęła uchwałę, w której utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] opiniującą negatywnie osobę H. C. oraz proponowaną siedzibę kancelarii notarialnej. W uzasadnieniu uchwały Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, iż notariuszem może być powołany tylko ten, kto łącznie spełnia przewidziane w przepisach art. 11 i art. 12 ustawy Prawo o notariacie przesłanki. Przepis art. 12 ustawy zwolnił osoby, jedynie od wymagań określonych w art. 11 pkt 4-6, które zajmowały stanowisko sędziego, prokuratora, adwokata lub racy prawnego i wykonywały ten zawód co najmniej 3 lata. Organ powołując się na podglądy doktryny wyjaśnił pojęcie instytucji uznania administracyjnego podkreślając jednocześnie, iż w przypadku art. 11 Prawa o notariacie mamy do czynienia z aktem wydawanym właśnie w ramach instytucji uznania administracyjnego, a nie z aktem administracyjnym związanym. Zdaniem organu uznaniowy i konstytutywny charakter decyzji o powołaniu na notariusza oraz szczególne cechy tego zawodu jako zawodu zaufania publicznego implikują kolejną niezwykle istotną cechę postępowania, którego przedmiotem jest powołanie określonej osoby na notariusza. Jest nią konieczność szczególnie uważnego rozpatrzenia przez organy współuczestniczące w wydaniu rozstrzygnięcia przesłanek zawartych w art. 11 pkt. 2 Prawa o notariacie, tj. wymogu nieskazitelnego charakteru oraz wymogu rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W opinii organu sprawy z tego zakresu winny być rozpoznawane w sposób zgodny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, a w przypadku powołania na notariusza uznać należy prymat interesu ogółu nad interesem partykularnym. Podkreślono, iż rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu ocenia się na podstawie ogółu okoliczności mogących świadczyć o poziomie umiejętności kandydata w zakresie ustawowo wskazanych czynności notarialnych (art. 78 ustawy - Prawo o notariacie) i innych obowiązków notariusza, a w konsekwencji oceny - czy kandydat poradzi sobie w zawodzie notariusza. Zdaniem organu odwoławczego Rada Izby Notarialnej w [...] słusznie więc wskazała, iż sytuacja, w której wnioskująca będzie uzupełniała swoją wiedzę, w trakcie praktyki notarialnej, byłaby niedopuszczalna. Krajowa Rada Notarialna nie potwierdziła jednak stanowiska Rady Izby Notarialnej w [...], iż z faktu braku należytego przygotowania do zawodu wynika niemożliwość stwierdzenia zaistnienia przesłanki nieskazitelności charakteru. Nieskazitelność charakteru jest bowiem przesłanką odrębną i stwierdza się ją na podstawie odrębnych okoliczności. W przypadku H. C. brak było podstaw do stwierdzenia, jakoby nie spełniała ona tej przesłanki. Organ odwoławczy wyjaśnił jednak, iż zastrzeżenie w tym przedmiocie nie rzutowało na całokształt oceny tego rozstrzygnięcia. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej wykazano bowiem w sposób dostateczny brak spełnienia przez stronę przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Odnosząc się natomiast do proponowanej lokalizacji kancelarii notarialnej w G. Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, iż rzeczą absolutnie konieczną było wyeliminowanie niebezpieczeństwa takiej konkurencji, która sprzyja jednocześnie obniżaniu jakości oferowanych usług, a przez to także obniża pewność prawidłowości dokonywanych czynności notarialnych. Zdaniem organu odwoławczego, z zebranego materiału dowodowego wynikało, iż istniejąca w Gubinie kancelaria w pełni zaspokajała potrzeby miasta i jego mieszkańców, a tworzenie kolejnej kancelarii byłoby niecelowe i mogłoby prowadzić do powstania niepożądanej sytuacji konkurencji między notariuszami. W skardze na powyższą uchwałę wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. C. zarzuciła organowi naruszenie przepisów przewidujących przepływ z jednego zawodu prawniczego do innego i odmowę powołania na notariusza, w tym art. 17 ust. 2 Konstytucji przez ograniczenia dostępu do wykonywania zawodu notariusza oraz naruszenie jej interesu prawnego przez negatywne oceny rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza wbrew opiniom Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] i Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. W uzasadnieniu podniosła, iż Krajowa Rada Notarialna pominęła, fakt iż skarżąca wnosiła o wskazanie miejsca kancelarii zgodnie z zapotrzebowaniem i w trosce o dobro społeczności lokalnej. Zdaniem skarżącej stwierdzenie, że przepisy w zakresie danin publicznoprawnych są jej zupełnie obce było gołosłowne, bo są przez nią stosowane prywatnie jak i zawodowo. Wobec zarzutu organu względem dokształcenia się skarżącej wskazała, iż zawód prawniczy związany jest z ciągłym podnoszeniem kwalifikacji, tym bardziej w trakcie prowadzonej praktyki. Krajowa Rada Notarialna utrzymując w mocy uchwałę negatywnie opiniującą miała na uwadze jedynie interes finansowy istniejącej już w G. kancelarii notarialnej. Krajowa Rada Notarialna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutu skargi Krajowa Rada Notarialna wskazała, iż konkurencja między notariuszami jest niepożądana przede wszystkim ze względu na pozycję notariatu jako zawodu zaufania publicznego oraz notariuszy jako funkcjonariuszy publicznych. Odnośnie natomiast negatywnego zaopiniowania lokalizacji kancelarii Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, iż opierała się na materiałach przedstawionych przez Radę Izby Notarialnej w [...] i nie miała żadnych podstaw do kwestionowania ich wiarygodności. Pismem z dnia 1 sierpnia 2009 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżąca podniosła, iż błędnym było przyjęcie przez organy opiniujące, iż skarżąca będzie obniżać jakość oferowanych usług i pewność prawidłowości dokonywanych czynności notarialnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 10 § 1 w związku z przepisem art. 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie. Zgodnie z przepisem kompetencyjnym (art. 35 pkt 1 ustawy) do zakresu działania rady izby notarialnej należy opiniowanie wniosków w przedmiocie powoływania i odwoływania notariuszy i asesorów notarialnych. W związku więc ze złożeniem wniosku przez skarżącą o wpis na listę notariuszy w okręgu Sądu Apelacyjnego w [...] Minister Sprawiedliwości obowiązany był o zwrócenie się do Rady Izby Notarialnej w [...] o wyrażenie opinii, gdyż notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej (art. 10 § 1 Prawa o notariacie). Rada Izby Notarialnej w [...] podjęła w dniu [...] maja 2009 r. stosowną uchwałę wyrażającą opinię co do wniosku skarżącej zarówno dotyczącego wpisu na listę notariuszy, jak i określenia siedziby jej kancelarii notarialnej. Opinia była negatywna lecz została wyrażona przez niezbędne kworum Rady – na dziewięciu członków było obecnych ośmiu. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej od powyższej uchwały Krajowa Rada Notarialna jednogłośnie, przy obecności dziewięciu członków na jedenastu podtrzymała, uchwałą z dnia [...] czerwca 2009 r., opinię Rady Izby Notarialnej w [...]. Obie uchwały zostały podjęte zgodnie z przepisem art. 36 § 1 ustawy Prawo o notariacie, gdyż do ich ważności wymagana była obecność co najmniej połowy jej członków, a uchwały rady zapadają zwykłą większością głosów (art. 36 § 2 ustawy). Nie oznacza to jednak, że wniosek skarżącej w przedmiocie wpisu na listę notariuszy i określenia siedziby jej kancelarii został rozstrzygnięty. W art. 106 § 1 k.p.a. przewidziano różne formy współdziałania organów, a mianowicie: wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie. Od tego, którą formę przewiduje przepis szczegółowy, zależy zakres związania organu załatwiającego sprawę "główną" stanowiskiem organu współdziałającego. Z przepisu art. 10 § 1 Prawa o notariacie wynika, że powołanie na stanowisko notariusza następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody lub wyrażonego w innej formie wiążącego stanowiska organu współdziałającego. Zatem Minister Sprawiedliwości przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej nie będzie związany stanowiskiem organów samorządu notarialnego, jako uprawniony do odmiennej oceny przesłanek powołania na stanowisko notariusza od wyrażonych w przedłożonej mu opinii. Zadaniem samorządu notarialnego jest wyłącznie wydanie opinii pozytywnej lub negatywnej, która może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pozyskania argumentów przemawiających za pozytywną lub negatywną dla wnioskodawcy decyzją wydawaną przez Ministra Sprawiedliwości. Organ współdziałający nie zastępuje bowiem organu właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby jego kancelarii. Z tych względów Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych przesłanek, którymi organy samorządu zawodowego uzasadniały swoje uchwały, ponieważ decyzję w przedmiocie wniosku skarżącej podejmie dopiero Minister Sprawiedliwości, gdyż to wyłącznie Minister Sprawiedliwości będzie uprawniony do podjęcia decyzji w sprawie wniosku skarżącej, która to decyzja będzie mogła stanowić ewentualnie przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego pod względem jej legalności. W związku z powyższym Sąd nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w zakresie dotyczącym podjęcia wymienionych uchwał przez samorząd notarialny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.