VI SA/Wa 1568/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej N. S.A. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia 18 października 2006 roku N. SA w W. wnosiła o wydanie decyzji na dalsze, kolejne 18 miesięcy zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] tj. w okresie od 01.01.2007r. do dnia 30.06.2008r. pod nośnik reklamowy jednostronny, o łącznej powierzchni 36 m2 Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w W. działając w imieniu Prezydenta [...] W. zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] o powierzchni 13,50 m2 na okres od. 01.01.2007r. do dnia 31.03.2007r. i umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36.00 m2 , ustalił warunki zajęcia pasa drogowego oraz wysokość i sposób uiszczenia należnej opłaty. W dniu 17 stycznia 2007 roku wnioskodawca złożył wniosek o wydanie od 01.04.2007r. do 31.10.2008r. decyzji na dalsze zajmowanie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] pod nośnik reklamowy jednostronny, o łącznej powierzchni 36 m2. Przy piśmie przewodnim z dnia 18 stycznia 2007 roku, N. SA w W. złożyła odwołanie od decyzji dnia [...] grudnia 2006 roku nr [...] Zarządu Dróg Miejskich w W. działającego w imieniu Prezydenta [...] W. W piśmie tym skarżąca podniosła, że decyzja administracyjna nr [...] dotyczy wyłącznie okresu od dnia 1 stycznia do dnia 31 marca 2007 roku i nie zawiera rozstrzygnięcia, co do okresu od dnia 1 kwietnia 2007 roku do dnia 30 czerwca 2008 roku, wobec czego w tej części konieczne jest jej uzupełnienie, w przypadku uznania przez Zarząd Dróg Miejskich, iż decyzja nie jest zupełna tj. nie zawiera rozstrzygnięcia, co przedmiocie całego wniosku. Decyzją z dnia [...] maja 2007 roku nr [...], w załatwieniu wniosku strony z dnia 17.01.2007r., Zarząd Dróg Miejskich w W. działający w imieniu Prezydenta [...] W. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. u. [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni 36 m2 . Rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2006 roku nr [...] Zarządu Dróg Miejskich w W. działającego w imieniu Prezydenta [...] W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku nr [...] orzekło: 1. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, punktu drugiego, trzeciego oraz piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekło, co do istoty sprawy w ten sposób, że: a) końcowy termin na zajęcie pasa drogowego ustaliło na dzień 25.06.2007r., b) odmówiło zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 26.06.2007r., c) nadało punktowi trzeciemu brzmienie: "uchylony" d) ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 13.939,20 złotych. 2. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2007 roku nr [...] Zarządu Dróg Miejskich w W. działającego w imieniu Prezydenta [...] W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku nr [...] orzekło: 1. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w okresie od dnia 01.04.2007r. do dnia 05.08.2007r. i w tym zakresie orzekło, co do istoty sprawy w ten sposób, że: a) udzieliło zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowej reklamy w okresie od dnia 01.04.2007r. do dnia 05.08.2007r. b) odmówiło zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 26.06.2007r., c) ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 16.002,00 złotych. 2. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzję z dnia [...] czerwca 2007 roku nr [...] wydało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: SKO w W. stwierdziło, że z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych jasno wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stanowi o tym art. 39 ust. 1 ustawy. Udzielenie zaś zezwolenia jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach", co wynika z art. 39 ust. 3 ustawy. Organ podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, z którym wskazano, że "nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Zarzut braku sięgnięcia do informacji policyjnych o wypadkach w pobliżu spornej reklamy jest bezzasadny. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). W kontekście przywołanego powyżej wyroku, zdaniem organu, nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zarządca drogi nie jest bowiem zobowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Konstrukcja przepisu art. 39 ust. 1 i 3 ustawy oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który dla uzyskania takiego zezwolenia winien przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Kolegium Odwoławcze nie podzieliło także zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, jako że brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołująca spółka za sprawą odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy jest dyskryminowana. Kolegium nie jest władne oceniać wydawanie zezwoleń innym podmiotom. Ponadto wydawanie zezwoleń jest zawsze czasowe. Kolegium wiadome jest z urzędu, iż obecną praktyką jest odmowa udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy. Wobec upływu czasu w rozpoznaniu odwołania zasadnym było ustalenie innego terminu obowiązywania zezwolenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO w W. wniosła zainteresowana Spółka, która jednocześnie na podstawie art. 61 § 2 oraz § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego zaskarżonemu rozstrzygnięciu. Zaskarżonej decyzji administracyjnej zarzucił wadliwość, wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w postaci naruszenia: 1) artykułu 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności, co nie mieści się w uznaniowym charakterze wydawanych decyzji, z naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa, 2) artykułu 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi. Podkreśliło, iż zarzuty podobne są jak w odwołaniu. Swoje stanowisko zajęło w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z innych, aniżeli podnoszonych powodów. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r., którą to decyzję organ II instancji wydał po rozpoznaniu odwołania N. SA w W. od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] grudnia 2006 r., działającego w imieniu Prezydenta [...] W. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej ul. [...] w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od 01.01.2007r. do dnia 31.03.2007r. SKO w W. rozpoznało odwołanie i rozstrzygnęło merytorycznie mimo braku rozstrzygnięcia organu I instancji, co do okresu od dnia 01.04.2007r. do dnia 30.06.2008r. Na ten brak rozstrzygnięcia strona skarżąca zwracała uwagę przy piśmie przewodnim zawierającym w jego załączeniu odwołanie i wnosiła o uzupełnienie decyzji w zakresie objętym wnioskiem. Cechą administracji publicznej jest to, iż może ona kształtować stosunki społeczne bądź z urzędu, bądź na wniosek uprawnionego podmiotu. Powyższą cechę expressis verbis wyraża przepis art. 61 § 1 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu, mającego legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości, co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Organ wydając decyzję częściową winien ten fakt zaznaczyć w jej treści. Po wydaniu decyzji częściowej strona nie może wystąpić z żądaniem jej uzupełniania, lecz powinna złożyć wniosek o wydanie decyzji uzupełniającej, ponieważ trwa nadal zawisłość sprawy przed organem administracyjnym. W przypadku wniesienia odwołania - jak w sprawie niniejszej - które dotyczy żądań strony nierozstrzygniętych w I instancji, organ winien je (odwołanie) traktować jako żądanie uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zaś, któremu przedstawiono odwołanie powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony. W razie popierania odwołania powinien stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 k.p.a.), a w razie oświadczenia, że chodzi o uzupełnienie decyzji organu I instancji - umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 140 k.p.a.). Podstawą kompletności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji jest zakres żądania strony. Nawet przy braku podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia określonej treści żądanie winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w merytorycznym rozstrzygnięciu. Rozstrzygnięciem merytorycznym jest także rozstrzygnięcie negatywne. Powyższe uwagi dotyczące odwołania od decyzji w sytuacji żądania strony nierozstrzygniętych w I instancji odnoszą się także i do żądania odnośnie terminowości zajęcia pasa drogowego. Przedmiotem żądania w przedmiotowej sprawie było zajęcie pasa drogowego i czas trwania tego zajęcia. Decyzja organu I instancji nie zawierała rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego po 31 marca 2007 roku. Organ II instancji nie mógł więc rozpatrzeć merytorycznie odwołania. Winien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony, zwłaszcza, że strona złożyła kolejny wniosek w dniu 18 października 2006 roku, a w jego następstwie, co do tego samego okresu, zapadły decyzje organów I i II instancji w innej sprawie. Tym samym ten sam okres był przedmiotem rozpoznania w drugiej sprawie, mimo, iż zawisła sprawa przedmiotowa. Tożsamość obu spraw nie budzi wątpliwości. Rozstrzygając przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym mimo braku rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie terminu zajęcia pasa drogowego objętego wnioskiem strony SKO w W. pogwałciło w sposób rażący zasady ogólne określone w art. 6-11 k.p.a. w stopniu niedającym się pogodzić z zasadami praworządności. Strona uzyskała dwie decyzje organu na ten sam okres. W konsekwencji dwóch decyzji tyczących tego samego okresu, za okres od 1 kwietnia 2007 roku do dnia 25 czerwca 2007 roku, została obciążona podwójną opłatą. Rażące naruszenie prawa nastąpiło w wyniku ewidentnego błędu organu w stosowaniu prawa, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji pozostającej w oczywistej sprzeczności z zasadami przewidzianymi w art. 111 § 1 k.p.a., art. 134 k.p.a. a także art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 140 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że przy wydawaniu decyzji przez SKO w W. doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Zaszły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiocie wykonalności decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.