VI SA/Wa 1569/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie Ministra Infrastruktury i Budownictwa) z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę w całości Sprawa niniejsza zawisła ponownie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie na wskutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2709/14, który uchylił zaskarżony wyrok tutejszego Sądu z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 369/14 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od J. G. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa 280 złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczno-prawny: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na skutek pisma Wojewody [...], wszczął postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do J. G. (dalej też jako "skarżąca", "strona"), w związku ze sporządzeniem przez nią [...] stycznia 2010 r. operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową działki nr [...] pow. [...] ha, położoną w B., na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania za działkę zajętą pod drogę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2011 r., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej orzekł o zastosowaniu wobec skarżącej kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia, na podstawie art. 195a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej jako u.g.n.). Uznał, że znalazły potwierdzenie zarzuty Wojewody [...], zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania, a mianowicie: 1) odstąpienie, ze względu na kategorię drogi publicznej (droga wojewódzka), od określenia wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem") oraz uzasadnienie w operacie szacunkowym, że jest to najważniejsza cecha wpływająca na wartość i nie ma możliwości przyrównania w podejściu porównawczym dróg kategorii wojewódzkiej i gminnych; 2) niedokonanie określenia wartości na podstawie transakcji dotyczących nieruchomości (działek) zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, które miały miejsce na rynku, mimo że przy wycenie nieruchomości (działek) przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, kategoria drogi nie ma większego wpływu na wartość nieruchomości; 3) nieuzasadnione odstąpienie od zastosowania przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej, bowiem procedury nabywania nieruchomości pod drogi publiczne niezależnie od ich kategorii są podobne, a większy wpływ na uzyskiwane ceny transakcyjne ma usytuowanie nieruchomości (położenie), np. centrum miasta lub peryferie oraz otoczenie niż wykorzystanie nieruchomości pod drogę gminną, powiatową czy wojewódzką. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. orzekając na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Podniósł, że skarżąca przy sporządzaniu operatu szacunkowego z [...] stycznia 2010 r. naruszyła przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez to, że poddała analizie porównawczej nieruchomości położone w okolicach strefy śródmiejskiej B., nabywane w celu nowej zabudowy komercyjnej - mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej - zamiast analizować w podejściu porównawczym ceny i cechy rynkowe gruntów, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Z 18 zestawionych nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego, 8 dotyczyło terenów z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy, a mianowicie: 3 nieruchomości - z decyzjami o warunkach zabudowy handlowo-usługowej oraz 5 nieruchomości (w tym nieruchomość o cenie jednostkowej maksymalnej) - z decyzjami o warunkach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zaznaczył, że wyceniana nieruchomość jedynie formalnie posiadała kategorię drogi wojewódzkiej w dniu 29 października 1998 r. (data obowiązująca dla przyjęcia stanu nieruchomości), którą utraciła już w dniu 1 stycznia 1999 r. na rzecz kategorii drogi powiatowej. Natomiast do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego należało ewentualne zbadanie, czy liczne transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne w B. - jak zapisano na str. 16 operatu - dotyczyły nieruchomości podobnych, czy niepodobnych do nieruchomości wycenianej – i to nie tylko w aspekcie kategorii drogi publicznej, lecz także w aspekcie analizowanych cech rynkowych - jest kwestią lokalnego rynku. Organ wskazał, że § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia mógł być przez rzeczoznawcę majątkowego zastosowany jedynie warunkowo, tj. w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Warunek powyższy nie nastąpił, ponieważ w mieście B. istniał rynek gruntów zajętych pod drogi publiczne. Tym samym rzeczoznawca naruszyła § 36 ust. 1 rozporządzenia. Organ nie podzielił też stanowiska, że nieruchomości nabywane pod drogi gminne na terenie B. nie mogły być porównywane z nieruchomością zajętą pod drogę wojewódzką/powiatową. Kategoria drogi (sposób użytkowania nieruchomości) może mieć wpływ na wartość nieruchomości po dokonaniu w tym zakresie szczegółowej analizy transakcji nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które wystąpiły na rynku. Natomiast takiej analizy w operacie szacunkowym nie dokonano, czym naruszono art. 175 ust. 1 u.g.n. Organ w wycenie nieruchomości stwierdził także nieprawidłowe zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W świetle tej normy należało najpierw wskazać i oszacować grunty o przeważającym przeznaczeniu terenu znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie - tzn. mające wspólne granice i przylegające do działki szacowanej. Tymczasem w operacie szacunkowym od razu wyceniono przedmiotową nieruchomość przy ul. [...] - uwzględniając jej cechy rynkowe, a nie cechy rynkowe gruntów przyległych, oraz odpowiadające im atrybuty porównawcze nieruchomości uznanych za podobne (zbiór 18-tu nieruchomości przyjętych do porównań, str. 21 operatu). W dacie 29 października 1998 r. działka nr [...] już istniała i wchodziła w skład nieruchomości o powierzchni 5 780 m2. W operacie szacunkowym zamieszczono zatem wycenę wartości jednostkowej (454,49 zł m2) całej nieruchomości przy ul. [...], według jej stanu historycznego zapisanego w KW Nr [...], o powierzchni 5 780 m (str. 11 i 24 operatu), w podejściu porównawczym, na bazie zbioru 18 nieruchomości uznanych za podobne - sprzedanych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową, położonych w B., cyt. str. 19 operatu: "w szczególności w okolicach strefy śródmiejskiej". Przedmiotem wyceny wartości jednostkowej uczyniono zatem łączny obszar 5 780 m2, w skład którego wchodzi również działka nr [...] o powierzchni 2 039 m2 zajęta pod drogę i nie stanowiąca "gruntu przyległego". Zdaniem organu, powyższe stanowi naruszenie § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Organ, mając na względzie ocenę czynności zawodowych wykonanych przez stronę w ponownie przeprowadzonym wobec niej postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej oraz wniosek Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, zawarty w protokole końcowym z postępowania wyjaśniającego co do wymiaru kary dyscyplinarnej i jego uzasadnienie, uznał za właściwe orzeczenie wobec strony kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia, wymienionej w art. 178 ust. 2 pkt 1 u.g.n. Uwzględnił przy tym, że zakres i rodzaj naruszonego prawa przemawia za karą upomnienia jako najbardziej względną karą, jaką należałoby orzec wobec strony. Od decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego: a) § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (według treści obowiązującej w dacie sporządzania operatu szacunkowego) poprzez szczególne wyróżnienie konieczności stosowania jedynie części stanowiącej ten przepis normy, przy jednoczesnym marginalizowaniu normy pozostałej, i przez to błędne orzeczenie w sprawie. W ramach prowadzonego postępowania organ poświęcił szczególną uwagę wyłącznie faktowi istnienia na rynku transakcji działkami zajętymi pod drogi publiczne, jednocześnie marginalizując fakt konieczności zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego w procesie wyceny nieruchomości podejścia porównawczego i skutków z tego wynikających; b) art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z treścią § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez pominięcie w orzeczeniu ww. normy i jednocześnie twierdzenie że opisaną przepisami prawa procedurę stosowania podejścia porównawczego można zastosować niezależnie od konieczności przyjęcia do porównania nieruchomości podobnych. Pominięcie ww. normy jak i orzeczenie dotyczące stosowania tej normy niezgodne z jej faktyczną treścią, a obejmujące twierdzenie dotyczące możliwości przyjęcia do porównania jakichkolwiek nieruchomości zajętych pod drogi, a nie nieruchomości zajętych pod drogi spełniających jednocześnie wymogi ustawowej definicji nieruchomości podobnych, stanowi naruszenie wskazanego przepisu prawa; c) art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego pominięcie w orzeczeniu jako normy uniwersalnej dla wszystkich rodzajów nieruchomości, w tym również dla nieruchomości obejmującej działki zajęte pod drogi publiczne i jednoczesne twierdzenie, że dla działek zajętych pod drogi publiczne kryterium podobieństwa wypełnia wyłącznie sam fakt, że są to nieruchomości tego samego rodzaju (tj. działki zajęte pod drogę). II. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wybiórcze, fragmentaryczne, niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego, niedokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności mających znaczenie w sprawie, a w konsekwencji wydanie błędnego orzeczenia w sprawie; b) art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dana okoliczność została udowodniona, mimo że w ramach prowadzonego postępowania dowodu nie przeprowadzono w całości, gdyż z samej treści decyzji wynika, że część czynności nie podlegała postępowaniu dowodowemu. Tym samym orzekając o winie strony nie przeprowadzono dowodu, który potwierdzałby w pełnej mierze zaistniałą okoliczność; c) art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i arbitralne przyjęcie, że skarżąca dopuściła się uchybienia zasad wykonywania czynności zawodowych rzeczoznawcy majątkowego, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał, wraz z wyjaśnieniami skarżącej złożonymi na posiedzeniu Komisji, jak również na piśmie, prowadzi wprost do wniosku, iż czynności te były wykonywane zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa ze szczególną starannością właściwą dla ich zawodowego charakteru; d) art. 8 k.p.a. poprzez wszczęcie przez organ postępowania wyjaśniającego z tytułu odpowiedzialności zawodowej i jednoczesne przekazanie do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej sprawy, która zgodnie z treścią orzeczenia organu, nie mogła zostać rozpoznana, gdyż sprawy związane z oceną stanu rynku i zachowaniami uczestników rynku nieruchomości należą do wyłącznych kompetencji rzeczoznawcy majątkowego; e) art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ustawowe kryterium podobieństwa nieruchomości wynika wyłącznie z samego faktu tożsamości co do rodzaju nieruchomości, z pominięciem innych cech wymienionych w art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stoi w sprzeczności z innymi (publikowanymi) orzeczeniami ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych; f) art. 8 k.p.a. poprzez wskazanie dopiero na końcowym etapie rozpatrywania analizowanej sprawy w II instancji, rzekomego dodatkowego naruszenia przepisów prawa, tj. § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bez przeprowadzenia w tej części stosownego postępowania wyjaśniającego, jednocześnie uznając wyjaśnienia skarżącej zgłaszane po zapoznaniu się z tzw. protokołem końcowym, jako wyłącznie polemikę z ustaleniami Komisji Odpowiedzialności Zawodowej; g) art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności zakończenia postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania określonego na podstawie operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego na poziomie zbliżonym do wartości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym przez skarżącą, co mogło dodatkowo dowodzić, że operat będący podstawowym dowodem w przedmiotowym postępowaniu został sporządzony z poszanowaniem przepisów prawa, a także z uwzględnieniem prawidłowej analizy rynku nieruchomości. Okoliczność ta nie stała w sprzeczności z faktem, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie jest związany ustaleniami organu orzekającego w sprawie wysokości należnego odszkodowania. Jednak pominięcie tych okoliczności mogło przyczynić się do uzasadnienia decyzji o nałożeniu kary, z pominięciem badania zachowań lokalnego rynku nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi strony, wyrokiem z dnia18 czerwca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 369/14 uchylił obie decyzje organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.). Wskazał, że postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma na celu wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175 u.g.n., tzn., czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Za istotę sporu uznał zatem fakt odstąpienia przez skarżącą od reguł wyceny określonych w § 36 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Sąd I instancji uznał, że przeprowadzone postępowanie nie dowiodło naruszenia powyższych przesłanek w stopniu uzasadniającym pociągnięcie rzeczoznawcy majątkowego do odpowiedzialności dyscyplinarnej i ukaraniem go jedną z kar przewidzianych w art. 178 ust. 2 u.g.n. Wskazał na treść art. 4 pkt 6a) u.g.n. oraz treść art. 134 ust. 1 u.g.n. W przypadku sporządzania operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne (drogi krajowej) rozporządzenie przewiduje reguły oraz podstawy metodologiczne zawarte w § 36. Zawierają one co najmniej dwie metody wyceny nieruchomości drogowych, by w zależności od cech przedmiotu wyceny oraz innych okoliczności, rzeczoznawca majątkowy - w ramach operatu szacunkowego -mógł określić wartość nieruchomości na poziomie jak najbardziej zbliżonym do jej wartości rynkowej. WSA przyjął, że o wyborze metody szacowania decyduje zatem konkretny przypadek oraz wiedza i doświadczenie rzeczoznawcy majątkowego, który ze względu na cel wyceny musi także mieć na uwadze treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Uznał, że przyczyną wszczęcia wobec skarżącej postępowania dyscyplinarnego była znacząca dysproporcja między operatem skarżącej i innego rzeczoznawcy w odniesieniu do tej samej nieruchomości drogowej. W przypadku operatu szacunkowego skarżącej, wartość nieruchomości została określona w wysokości 926 705 zł, zaś w drugim przypadku na kwotę 354 890 zł. Ostatecznie jednak odszkodowanie za zajętą na drogę publiczną nieruchomość zostało ustalone i wypłacone na mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012 r. w kwocie 1 109 216 zł. Odszkodowawczy charakter postępowania uznał za istotną okoliczność, dlatego zasadnicze znaczenie przypisał wynikowi sprawy "głównej" o ustalenie wysokości odszkodowania. Skarżąca w operacie z [...] stycznia 2010 r. dokonując wyboru określonej metodologii wyceny na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia, a nie na podstawie transakcji dotyczących nieruchomości (działek) zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, jak to przewiduje ust, 1 tego przepisu, określając wartość przedmiotowej nieruchomości wykazała jej faktyczną wartość rynkową. Tym samym zrealizowała podstawowy cel dokonywanej dla potrzeb odszkodowawczych wyceny nieruchomości, zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd I instancji uznał, że skarżąca w operacie szacunkowym uzasadniła powód zastosowanej metody wyceny przedmiotowej nieruchomości, posługując się dopuszczalnymi przez prawo rozwiązaniami (podstawami) metodologicznymi i jej stanowisko, zarówno pod względem materialnym, jak i formalnym, uznał za uprawnione. Stwierdził, że brak merytorycznego ustosunkowania się organu do dowodu skarżącej – decyzji o odszkodowaniu - oznacza, iż organ nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, czy sporna okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W rozpatrzeniu tego dowodu nie przeszkadzała okoliczność, że postępowanie wyjaśniające przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej ( art. 194 ust. 1a i ust. 2 u.g.n.), a organ administracji na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych (art. 195a ust. 1 tej ustawy). Uznał, że nie oznacza to, by organ był związany ustaleniami i oceną dokonaną przez Komisję, skoro w postępowaniu przed organem (właściwym ministrem) przepisy k.p.a. nie zostały wyłączone. Stąd też, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należało dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W ocenie Sądu, organ naruszył także art. 15 k.p.a. nie przeprowadzając stosownego postępowania wyjaśniającego co do nowych zarzutów podniesionych na etapie ponownego rozpoznawania sprawy. Sąd I instancji ponadto nie uznał za wystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnośnie zastosowania kary upomnienia, sprowadzone do ogólnikowego stwierdzenia, że wysokość kary jest uzależniona od wagi popełnionych uchybień oraz wpływu na jakość szacowania nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji nie wynika dlaczego to właśnie kara upomnienia jest w tej sytuacji adekwatna, skoro organ stwierdza istotne naruszenia przepisów dotyczących sporządzenia przez skarżącą operatu szacunkowego i kwestionuje prawidłowość dokonanej na tej podstawie wyceny nieruchomości, w postaci określenia jej wartości. Sąd I instancji nakazał, aby w tym zakresie organ dokonał niezbędnych uzupełnień, jak również pod względem postępowania dowodowego oraz innych wskazanych wyżej braków, którą to ocenę prawną organ weźmie pod uwagę przy dalszym procedowaniu sprawy. Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną w wyroku z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2709/14 stwierdził, że spór prawny dotyczył prawidłowości uznania przez Sąd I instancji, że zasadnicze znaczenie w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma okoliczność, czy ustalona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest zgodna z ustaloną później w decyzji wysokością odszkodowania, przyjętą na podstawie wyceny innego rzeczoznawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter. Organ administracji publicznej wydając decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Stosuje się do zasad procedury administracyjnej zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również zasad procedury administracyjnej zawartych w przepisach art. 194 - 195a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami (Dz. U. nr. 11 poz. 66). Jeśli dojdzie do stwierdzenia niewypełnienia obowiązków, szczegółowo wymienionych w art. 178 ust. 1 u.g.n., istnieje obowiązek nałożenia kary dyscyplinarnej, której rodzaj należy już do uznania organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. Oczywiście wybór rodzaju kary z art. 178 ust. 2 u.g.n. przez organ orzekający nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidziana w art. 178 ust. 2 u.g.n. od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n, jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu ( por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014r., sygn. akt II GSK 397/13 opubl. LEX 1579374). NSA wskazał, że stosownie do treści art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a u.g.n., zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Z kolei, zgodnie z art. 174 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawstwo majątkowe jest działalnością zawodową wykonywaną przez rzeczoznawców na zasadach określonych w niniejszej ustawie. Ustęp 3 stanowi, że rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością, w ust. 3a podano zaś dodatkowo katalog czynności, jakie może wykonywać rzeczoznawca majątkowy – poza operatami szacunkowymi. Doprecyzowanie, na czym polegają czynności podejmowane przez rzeczoznawców majątkowych, wynika z wielu przepisów niniejszej ustawy, a w szczególności z przepisów działu IV "Wycena nieruchomości". Wydane na podstawie art. 159 u.g.n. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określa m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia. NSA wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, według brzmienia - na dzień wydania przez rzeczoznawcę J. G. operatu szacunkowego, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, z kolei w ustępie 2 wskazano jak ustala się tę wartość, w przypadku braku cen, o których mowa w ustępie pierwszym. Zgodnie z art. 175 ust.1 u.g.n. w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej badane są czynności zmierzające do określenia wartości nieruchomości tzn. sposób dochodzenia do określonej wartości, w szczególności zgodność tych czynności z przepisami prawa, a nie sam rezultat wyceny. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego było określenie wartości rynkowej nieruchomości pozostającej w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiącej ich własności, a zajętej pod drogi publiczne, która na mocy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocą prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego. J. G. winna więc była postąpić zgodnie z § 36 rozporządzenia i dokonując szacowania wartości nieruchomości zastosować kolejność wynikającą z tego przepisu. NSA nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, by od uznania rzeczoznawcy zależało, który ze sposobów wyceny, wskazanych w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia zastosuje w sprawie. Przeciwnie, sposób wyceny zależał od ustalenia, czy istnieją ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów, odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Co istotne, organ odwołując się do informacji zawartych w samym operacie szacunkowym podkreślał, że na rynku lokalnym ( miasto B.) miały miejsce transakcje sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne nabywane przez Gminę B. (zestawienie stanowiące załącznik do operatu zawiera 41 takich transakcji). Innymi słowy, to ustalenie zasadności odstąpienia od kolejności przewidzianej w § 36 rozporządzenia podlegało ocenie organu w toku postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy, a nie to, czy uzyskana przez rzeczoznawcę w procedurze szacowania wartość końcowa była zgodna z ostatecznie wypłaconym przez Prezydenta Miasta B. odszkodowaniem. To nie rzeczoznawca majątkowy orzeka o odszkodowaniu, lecz dokonuje wyceny wartości nieruchomości i w tym procesie obwiązany jest postępować zgodnie z odpowiednimi uregulowaniami ustawowymi. NSA za trafny uznał zarzut skargi kasacyjnej, że – wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku – organ nie pominął, iż w sprawie odszkodowawczej została wydana decyzja, w której za podstawę ustalonego odszkodowania przyjęto wycenę z operatu szacunkowego tego innego rzeczoznawcy, lecz ocenił tę kwestię, jako pozostającą bez wpływu na postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej J. G., co czyni nietrafnym pogląd WSA naruszenia przez organ prawa procesowego (art. 75 § 1 i 80 k.p.a.). Nie zgodził się także z twierdzeniem Sądu I instancji, uznając także i w tym zakresie trafność zarzutu skargi kasacyjnej, by organ - podnosząc w decyzji z dnia [...] listopada 2013r. nowe zarzuty i nie przeprowadzając co do nich stosownego postępowania wyjaśniającego, naruszył zasadę dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał, o jakie nowe zarzuty chodzi, zatem przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a.) ocenił jako bezpodstawne. NSA przyznał rację zarzutowi skargi kasacyjnej, w którym kwestionuje ocenę dokonaną przez Sąd I instancji w przedmiocie zastosowania w stosunku do rzeczoznawcy kary upomnienia, którą uznał za niezrozumiałą. WSA zarzucił organowi, że nie wyjaśnił dlaczego orzekł karę upomnienia jako karę adekwatną, skoro stwierdził istotne naruszenia przepisów dotyczących sporządzania operatu szacunkowego i zakwestionował prawidłowość dokonanej na tej podstawie wyceny. Trudno dociec, czemu miało służyć kwestionowanie wymierzenia kary najwzględniejszej i kierowanie do organu ewentualnych wskazówek dla wymierzenia surowszej kary. Uchylając wyrok Sądu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania NSA polecił, by Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił wyrażoną wyżej ocenę prawną, ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi, w tym przede wszystkim rozważył te argumenty, które wskazują na brak podstaw do zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia ze względu na nieadekwatność cen transakcyjnych. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Związanie dokonaną przez NSA wykładnią ma szeroki zasięg, bowiem nie można także oprzeć skargi kasacyjnej - od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z przyjętą w tej sprawie wykładnią. Oznacza także, że na gruncie niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, jak i konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Badając zatem ponownie sprawę według powyższego kryterium i w ramach kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi - przy uwzględnianiu wytycznych NSA - należy stwierdzić, że istota problemu prawnego sprowadza się do oceny prawidłowości odstąpienia przez skarżącą jako rzeczoznawcy majątkowego - od reguł wyceny określonych w § 36 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Uchylając wyrok Sądu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania NSA polecił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu uwzględnienie wyrażonej przez niego wyżej oceny prawnej, ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi, w tym przede wszystkim rozważenia tych argumentów, które wskazują na brak podstaw do zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia ze względu na nieadekwatność cen transakcyjnych. Postępowanie administracyjne dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma na celu wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175 u.g.n., tzn. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Kontrolując ponownie objęty skargą akt, przy uwzględnianiu wytycznych i wskazań NSA, należy wskazać, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, według brzmienia - na dzień wydania przez rzeczoznawcę J. G. operatu szacunkowego - przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, z kolei w ustępie 2 wskazano jak ustala się tę wartość, w przypadku braku cen, o których mowa w ustępie pierwszym. Zgodnie z art. 175 ust.1 u.g.n. w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej badane są czynności zmierzające do określenia wartości nieruchomości tzn. sposób dochodzenia do określonej wartości, w szczególności zgodność tych czynności z przepisami prawa, a nie sam rezultat wyceny. Mając na uwadze powyższe kryteria, ocenie dokonanej przez organ, nie można zarzucić naruszenia prawa. Jak ocenił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, istotą ustaleń faktycznych było bowiem badanie czynności rzeczoznawcy zmierzających do określenia wartości nieruchomości. Czyli, czy jest zgodny z prawem sposób dochodzenia do określonej wartości, a nie sam rezultat wyceny, który ostatecznie okazał się zbliżony wartością do wyceny innego rzeczoznawcy przyjętą do kwoty ustalonego odszkodowania. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego było określenie wartości rynkowej nieruchomości pozostającej w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiącej ich własności, a zajętej pod drogi publiczne, która na mocy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocą prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego. J. G. powinna więc postąpić zgodnie z § 36 rozporządzenia i dokonując szacowania wartości nieruchomości zastosować kolejność wynikającą z tego przepisu. Sąd ponownie rozpoznając sprawę, związany jest oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny i podziela pogląd, że postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter. Na gruncie niniejszej sprawy organ administracji publicznej wydał decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opartą na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Zastosował się do zasad procedury administracyjnej zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również w art. 194 - 195a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz norm rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami (Dz. U. nr. 11 poz. 66). Skutkiem stwierdzenia niewypełnienia obowiązków, szczegółowo wymienionych w art. 178 ust. 1 u.g.n., jest wymóg nałożenia kary dyscyplinarnej, której rodzaj należy już do uznania organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidziana w tej normie: od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n, jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu. Wszak rzeczoznawca majątkowy, stosownie do art. 175 ust. 1 u.g.n. jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a u.g.n., zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Z kolei, zgodnie z art. 174 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawstwo majątkowe jest działalnością zawodową wykonywaną przez rzeczoznawców na zasadach określonych w niniejszej ustawie. Ustęp 3 stanowi, że rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością, w ust. 3a podano zaś dodatkowo katalog czynności, jakie może wykonywać rzeczoznawca majątkowy – poza operatami szacunkowymi. Doprecyzowanie, na czym polegają czynności podejmowane przez rzeczoznawców majątkowych, wynika z wielu przepisów niniejszej ustawy, a w szczególności z przepisów działu IV "Wycena nieruchomości". Z kolei rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia określa, wydane na podstawie art. 159 u.g.n. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, według stanu na dzień wydania przez rzeczoznawcę J. G. operatu szacunkowego, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero ustęp 2 tej normy przewiduje, jak ustala się tę wartość, w przypadku braku cen, o których mowa w ustępie pierwszym. Oznacza to, że zastosowanie ustępu 2 wymagało uprzedniego ustalenia "braku cen, o których mowa w ustępie pierwszym" Skoro art. 175 ust.1 u.g.n. wskazuje, że w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej badane są czynności zmierzające do określenia wartości nieruchomości tzn. sposób dochodzenia do określonej wartości, w szczególności zgodność tych czynności z przepisami prawa, a nie sam rezultat wyceny – to kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy zastosowanie ustępu 2 poprzedziła czynność pozwalająca uprzednio poczynić ustalenia co do "braku cen, o których mowa w ustępie pierwszym". Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej, gdzie zadaniem rzeczoznawcy majątkowego było określenie wartości rynkowej nieruchomości pozostającej w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiącej ich własności, a zajętej pod drogi publiczne, która na mocy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocą prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, to skarżąca J. G. powinna postąpić zgodnie z § 36 rozporządzenia. Innymi słowy, dokonując szacowania wartości nieruchomości powinna zastosować kolejność wynikającą z tego przepisu. Nie można bowiem uznać, by od uznania rzeczoznawcy zależało, który ze sposobów wyceny, wskazanych w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia zastosuje w sprawie. Przeciwnie, organ uznał prawidłowo, że sposób wyceny zależał od ustalenia, czy istnieją ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów, odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. I takie ceny istniały i co więcej, informacje w tym przedmiocie zawarła skarżąca w operacie szacunkowym, zupełnie je ignorując. Zatem za prawidłowe należy uznać ustalenia organu, który - odwołując się do informacji zawartych w samym operacie szacunkowym skarżącej – słusznie podkreślał, że na rynku lokalnym (miasto B.) miały miejsce transakcje sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne nabywane przez Gminę B. (zestawienie stanowiące załącznik do operatu zawiera 41 takich transakcji). Innymi słowy, kluczowe w niniejszej sprawie było ustalenie zasadności odstąpienia od kolejności przewidzianej w § 36 rozporządzenia. Wbrew stanowisku skarżącej, to ono podlegało ocenie organu w toku postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy, a nie to, czy uzyskana przez rzeczoznawcę w procedurze szacowania wartość końcowa była zgodna z ostatecznie wypłaconym przez Prezydenta Miasta B. odszkodowaniem. To nie rzeczoznawca majątkowy orzeka o odszkodowaniu. Rzeczoznawca bowiem dokonuje wyceny wartości nieruchomości i jego obowiązkiem jest postepowanie zgodnie z odpowiednimi uregulowaniami ustawowymi. Wbrew zarzutowi skargi, organ uwzględnił, że w sprawie odszkodowawczej została wydana decyzja, w której za podstawę ustalonego odszkodowania przyjęto wycenę z operatu szacunkowego tego innego rzeczoznawcy. Jednakże tę kwestię ocenił inaczej niż oczekuje skarżąca. Kwestia ta pozostaje bowiem bez wpływu na postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej J. G. Oznacza to nietrafny zarzut skargi, że naruszono art. 75 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ocenił, że skarżąca przy sporządzaniu operatu szacunkowego z [...] stycznia 2010 r. naruszyła przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez to, że poddała analizie porównawczej nieruchomości położone w okolicach strefy śródmiejskiej B., nabywane w celu nowej zabudowy komercyjnej - mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej - zamiast uprzednio dokonać analizy w podejściu porównawczym cen i cech rynkowych gruntów, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Tym bardziej, że z 18 zestawionych nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego, 8 dotyczyło terenów z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy, a mianowicie: 3 nieruchomości - z decyzjami o warunkach zabudowy handlowo-usługowej oraz 5 nieruchomości (w tym nieruchomość o cenie jednostkowej maksymalnej) - z decyzjami o warunkach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wyceniana nieruchomość jedynie formalnie posiadała w dniu 29 października 1998 r. (data obowiązująca dla przyjęcia stanu nieruchomości) kategorię drogi wojewódzkiej, którą utraciła już w dniu 1 stycznia 1999 r. na rzecz kategorii drogi powiatowej. Z tego względu, konieczne było uprzednie zbadanie, czy liczne - jak zapisano na str. 16 operatu - transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne w B., dotyczyły nieruchomości podobnych, czy niepodobnych do nieruchomości wycenianej. I to nie tylko w aspekcie kategorii drogi publicznej, lecz także w aspekcie analizowanych cech rynkowych. Jest także kwestią lokalnego rynku, która z tych ocen należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Takiej analizy i oceny zabrakło w operacie. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia mógł być przez rzeczoznawcę majątkowego zastosowany jedynie warunkowo, tj. w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Tymczasem warunek powyższy nie nastąpił, ponieważ w mieście B. istniał rynek gruntów zajętych pod drogi publiczne. Wynika to z informacji zawartych w operacie szacunkowym skarżącej, że na rynku lokalnym (miasto B.) miały miejsce transakcje sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne nabywane przez Gminę B. Według zestawienia - załącznik do operatu zawiera 41 takich transakcji. Oznacza to prawidłową ocenę organu, że rzeczoznawca naruszyła § 36 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca także nie wyjaśniła w operacie szacunkowym, że faktycznie spośród 41 działek drogowych, w których przeprowadzono transakcje kupna/sprzedaży, nie było tych kilkunastu umożliwiających zastosowanie porównania z szacowaną działką – w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia. Na stronie 17 operatu skarżąca, używa dwukrotnie określenia "w przewadze" jako gorzej położonych - mówiąc o 41 działkach. Zdaniem Sądu, określenie dla 41 transakcji, że "w przewadze" dotyczą działek nieporównywalnych z szacowaną działką – nie wyczerpuje odstąpienia od wymogu § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wynika to z istoty określenia "w przewadze". Przewaga działek nieporównywalnych mogła być w zakresie zarówno 51% jak i 99%. O ile przy tej ostatniej wartości nie budziłoby to wątpliwości, to już 51%, co także stanowi przewagę – stanowiłoby o istnieniu materiału porównawczego. Dlatego uzasadniony jest zarzut, że w operacie powinna je wymienić i opisać dlaczego są nieporównywalne, jak i uzasadnić dlaczego nie mogła zastosować podejścia porównawczego. Innymi słowy, nie można zaakceptować twierdzenia skarżącej, że 41 przykładów mogło być ocenionych przez adresatów operatu samodzielnie. Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącej, że nieruchomości nabywane pod drogi gminne na terenie B. nie mogły być porównywane z nieruchomością zajętą pod drogę wojewódzką/powiatową. Podziela za to pogląd organu, że kategoria drogi, która stanowi o sposobie użytkowania nieruchomości, może mieć wpływ na jej wartość po dokonaniu w tym zakresie szczegółowej analizy transakcji nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które wystąpiły na rynku. Skoro takiej analizy w operacie szacunkowym rzeczoznawca nie dokonała, to oznacza, że naruszyła art. 175 ust. 1 u.g.n. Skoro na rynku wystąpiły nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, to w ramach ustaleń faktycznych winny być wymienione i opinia powinna zawierać ocenę, dlaczego są nieporównywalne. Brak powyższego działania oznacza wadliwość dokonanych czynności. Zdaniem Sądu, organ w wycenie nieruchomości stwierdził także nieprawidłowe zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W świetle tej normy należało najpierw wskazać i oszacować grunty (o przeważającym przeznaczeniu terenu) znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie - tzn. mające wspólne granice i przylegające do działki szacowanej. Tymczasem w operacie szacunkowym od razu wyceniono przedmiotową nieruchomość przy ul. [...] - uwzględniając jej cechy rynkowe (a nie cechy rynkowe gruntów przyległych) oraz odpowiadające im atrybuty porównawcze nieruchomości uznanych za podobne (zbiór 18-tu nieruchomości przyjętych do porównań, str. 21 operatu). Tymczasem w dacie 29 października 1998 r. działka nr [...] już istniała i wchodziła w skład nieruchomości o powierzchni 5 780 m2. W operacie szacunkowym zamieszczono zatem wycenę wartości jednostkowej (454,49 zł m2) całej nieruchomości przy ul. [...], według jej stanu historycznego zapisanego w KW Nr [...], o powierzchni 5 780 m (str. 11 i 24 operatu), w podejściu porównawczym, na bazie zbioru 18 nieruchomości uznanych za podobne - sprzedanych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową, położonych w [...], cyt. str. 19 operatu: "w szczególności w okolicach strefy śródmiejskiej". Organ słusznie zatem zarzucił, że przedmiotem wyceny wartości jednostkowej uczyniono łączny obszar 5 780 m2, w skład którego wchodzi również działka nr [...] o powierzchni 2 039 m2 zajęta pod drogę i nie stanowiąca "gruntu przyległego". Należy podzielić ocenę, że organu, że powyższe stanowi naruszenie § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Zdaniem Sądu, ocena czynności zawodowych wykonanych przez stronę w ponownie przeprowadzonym wobec niej postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej oraz wniosek Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, zawarty w protokole końcowym z postępowania wyjaśniającego co do wymiaru kary dyscyplinarnej i jego uzasadnienie, uzasadniały uznanie za właściwe orzeczenie wobec strony kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia, wymienionej w art. 178 ust. 2 pkt 1 u.g.n. Zasadnie także uznał, że zakres i rodzaj naruszonego prawa przemawia za karą upomnienia jako najbardziej względną karą, jaką należałoby orzec wobec strony. Z powyższych względów pozostałe zarzuty skargi należy uznać także za nieuzasadnione, zaś w świetle przedstawionej argumentacji mają charakter ogólny i polemiczny. Z tych względów, na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.