VI SA/Wa 1575/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz G. L. kwotę 542 (pięćset czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1575/06 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nałożył na G. L., wykonującą działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego pod nazwą P.P.H. "F." G. L. w G., karę pieniężna w łącznej wysokości 30 000 zł. Karę nałożono na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli przedsiębiorstwa w dniach [...] października 2005 r. Kontrola obejmowała okres od dnia [...] marca 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. Kara pieniężna została określona łączną kwotą w wysokości 69 150 zł, jednakże na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji i w okresie objętym kontrolą – wysokość jej została ograniczona do kwoty 30 000 zł. Kara ta obejmowała następujące naruszenia: 1. nie okazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nie prowadzenia pojazdu – 50 100 zł; 2. brak wpisów na wykresówkach imienia lub nazwiska kierowcy – 4 350 zł; 3. brak wpisu na wykresówkach miejsca i daty końcowej używania wykresówki – 11 700 zł; 4. nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego, przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo – 1000 zł; 5. wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia – 2000 zł. W odwołaniu od decyzji G. L. wnosiła o anulowanie nałożonych kar pieniężnych. Odnośnie naruszenia podanego w punkcie 1 skarżąca stwierdziła, że okazała wszystkie wymagane wykresówki i w tej sytuacji uznała za niezrozumiałe i bezpodstawne ukaranie jej za brak tych dokumentów. Odnosząc się do naruszeń podanych w punktach 2 i 3 stwierdziła, że samochody używane były wyłącznie na potrzeby własne, były wielokrotnie kontrolowane w czasie wykonywania przewozów i żadna kontrola nie zwróciła uwagi ani nie pouczyła jej o brakach adnotacji na wykresówkach. Skarżąca podnosiła, że nie miała wiedzy w zakresie przepisów szczególnych dotyczących wpisywania na wykresówkach nazwisk lub imion kierowców oraz miejsca i daty końcowej używania wykresówek. Uznając te naruszenia za drobne i mało istotne uważała, że można ją było ukarać upomnieniem, a nie tak wysokimi karami pieniężnymi. Podobnie skarżąca uznała naruszenie określone w punkcie 4 za bardzo drobne i nieistotne, nie zasługujące na obciążanie ją nałożoną karą. Wnioskując o anulowanie kary za naruszenie podane w punkcie 5 wskazywała, że wystąpiła do starosty o wydanie zaświadczenia, jednakże urząd odmówił jej wydania wnioskowanego dokumentu bez podania przyczyn, pomimo wielokrotnych monitów z jej strony. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., art. 13, art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 3 i 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985 r.), art. 26 ust. 3 w związku z art. 29 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 33 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.1.7, lp. 1.11.11. pkt 4 załącznika do tej ustawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uchylając ją i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie 50 100 zł za nie okazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nie prowadzenia pojazdu oraz w części nałożenia kary pieniężnej w kwocie 1000 zł za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego polegające na nie używaniu przełącznika grup czasowych lub nieprawidłowym jego używaniu. Przytaczając wymienione przepisy organ administracji stwierdził, iż w dniu 1 maja 2006 r. na mocy art. 29 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 wszedł w życie art. 26 ust. 3 i 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wprowadzający zmiany w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85. W związku z tym organ był obowiązany zastosować przepisy aktualne. Organ, na podstawie ustaleń kontroli stwierdził, iż na okazanych wykresówkach brak było wpisów imienia lub nazwiska kierowcy, a także brak było wpisu miejsca i daty zakończenia używania wykresówek. Jednocześnie stwierdzono, iż skarżąca nie posiadała wymaganego zaświadczenia uprawniającego do wykonywania przewozów na potrzeby własne. W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję administracyjną w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 51 100 zł, tj. 50 100 zł za nie okazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nie prowadzenia pojazdu oraz w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie 1000 zł za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego polegające na tym, że przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo i w zakresie uchylonym przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W pozostałej części organ administracji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Od powyższej decyzji G. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie punktu drugiego decyzji (dotyczącego utrzymania decyzji organu I instancji w mocy) oraz o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenia art. 72 pkt 5 i art. 70 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym polegające na kontroli wykresówek poza siedzibą przedsiębiorcy i bez jej obecności. Naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia z jakich przyczyn odmówiono jej wydania zaświadczenia uprawniającego do przewozów na potrzeby własne. Podnosiła również naruszenie art. 80 k.p.a. polegające na dowolności dokonania oceny materiału dowodowego, bowiem organ administracji nie podał jakich kierowców (z imienia i nazwiska) dotyczą zarzuty braku wpisu imienia lub nazwiska na wykresówkach oraz uznania, że braki wpisów na wykresówkach o dacie i miejscu zakończenia jej używania nie dawały podstawy do ustalenia tych okoliczności, w sytuacji gdy każda wykresówka była używana jeden dzień i wyłącznie na terenie [...], a nadto obowiązujące przepisy nie określają terminu w jakim dane te powinny być naniesione. Skarżąca wskazywała, że zatrudnia tylko pięciu kierowców, zatem umieszczenie na każdej wykresówce jedynie nazwiska personifikuje każdego kierowcę bez potrzeby wpisywania jego imienia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna aczkolwiek nie z powodów wskazanych w skardze. Organ odwoławczy uchylił decyzję inspektora wojewódzkiego w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 51 100 zł określając, iż 50 100 zł dotyczyło nie okaznia wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nie prowadzenia pojazdu oraz 1000 zł za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego polegające na tym, że przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo stwierdzając w punkcie 2 decyzji, iż w pozostałej części utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Z powyższego rozstrzygnięcia można wnioskować, iż uchylono decyzję co do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 51 100 zł, natomiast decyzja organu I instancji w rozstrzygnięciu nakładała karę pieniężną w kwocie 30 000 zł. Wystąpiła zatem sprzeczność co do rozstrzygnięcia odwoławczego w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Innymi słowy organ odwoławczy uchylił decyzję inspektora wojewódzkiego w zakresie w jakim ten nie orzekł. Uchylając zatem decyzję organu I instancji organ odwoławczy powinien w rozstrzygnięciu wskazać za jakie uchybienia i w jakich wysokościach uchylił decyzję I instancji, oraz analogicznie rozstrzygnąć co do utrzymania decyzji w mocy z jednoczesnym zastosowaniem art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), o ile zachodziłaby taka konieczność. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest jej częścią, jednakże uzasadnienie nie może zastępować rozstrzygnięcia. Natomiast w rozpoznawanej sprawie nawet uzasadnienie decyzji nie dookreśla jakich konkretnych naruszeń, wymienionych w poszczególnych punktach decyzji organu I instancji, dotyczy rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Ogólne powołanie się na brak wnikliwej analizy dokumentacji i niedostateczne uzasadnienie faktyczne nie spełnia wymagań przepisów postępowania, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. Zauważenia także wymaga, iż został naruszony również przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, uchylając decyzję I instancji, iż w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Takie stanowisko organu administracji nie dawało mu podstaw do jednoczesnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Jeżeli bowiem organ administracji zasadnie uzna konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., uchylenia decyzji w całości, tak jak wskazał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, to nie ma podstawy do utrzymywania w mocy decyzji w pozostałej części. Organ odwoławczy, działając jak organ apelacyjny rozpatruje sprawę ponownie i jeżeli stwierdzi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, może jedynie uchylić decyzję w całości. Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania. Z uwagi na stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.