VI SA/Wa 1580/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi "L." Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 127 § 3, 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2016 roku, poz. 23, dalej k.p.a.), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nakładającą na L. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 5000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] nałożył na "L." Sp. z o.o. z siedzibą w B. (zwaną dalej "skarżącą") karę pieniężną. Decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. wskazując jako podstawę swojego żądania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rozpoznając ten wniosek decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej organ w oparciu o swoje zarządzenie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] powinien odstąpić od nakładania kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie. Poza tym strona wskazała na wymogi związane z treścią dyrektywy nr 96/53/WE. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał na brzmienie art. 156 – 158 k.p.a., które regulują instytucje stwierdzenia nieważności decyzji. Wyjaśnił proces podejmowania decyzji w tych sprawach i wskazał, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest sprawdzenie, czy decyzja poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Organ analizując niniejszą sprawę w zakresie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wyjaśnił, że przywołane przez skarżącą pismo Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r., nie jest przepisem prawa, a stanowi jedynie wewnętrzne zalecenie do postępowania w określonych przypadkach. W ocenie organu z dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. zmienionej Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady wynika wprost, iż o tym jaki nacisk obowiązuje na konkretnej drodze decyduje kategoria drogi po której porusza się pojazd oraz zapis w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061) w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2015 r. poz. 802). Organ kontrolny nie ma możliwości modyfikowania przepisów ww. aktu prawnego. Dlatego też zarzuty podniesione przez skarżącą nie znajdują uzasadnienia i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Odnosząc się do przywołanych przez skarżącą podstaw prawnych stwierdzenia nieważności decyzji wyjaśnił, że w świetle przywołanej podstawy wniosku - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualne naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Naruszenie prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych nie stanowi bowiem "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają mianowicie podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. W konsekwencji w toku postępowania nadzwyczajnego nie podlegają rozpoznaniu zarzuty strony odnoszące się do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić wówczas, jeżeli waga naruszenia przepisu prawa będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji jest tak duża, że pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym stanowiłoby oczywistą obrazę dla porządku prawnego, nie byłoby do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może prowadzić do obejścia przepisów dotyczących odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego i do stworzenia nowego trybu pełnej weryfikacji decyzji ostatecznych. Wstępnym warunkiem uznania naruszenia prawa za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi być stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Jeżeli zatem przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ uznał, że w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z przedmiotową sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku postępowania, dokonując jego wszechstronnej oceny. Uzasadnienie faktyczne decyzji organu zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto organ prowadzący postępowanie w trybie zwykłym, zgodnie z nałożonymi na niego ustawowymi obowiązkami, prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Oprócz tego organ jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ udzielił stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby strony oraz pozostali uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 8 i art. 9 k.p.a.). W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], nie był zasadny w związku z czym nie mógł zostać uwzględniony. W przedmiotowej sprawie nie zostało bowiem wykazane, iż ww. decyzja rażąco narusza prawo czy też została wydana bez podstawy prawnej. Organ nie dopatrzył się również innych przesłanek, na podstawie których mogłaby być stwierdzona nieważność decyzji, określonych w art. 156 k.p.a. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 3) art. 8 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a., 4) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., 5) art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie podzielając podniesionych w niej zarzutów i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w myśl § 2 ww. artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Niezależnie od powyższego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] maja 2016 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem skargi są decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wydane w postępowaniu nadzorczym, które zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 5000 złotych za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Zdaniem strony powyższe decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. postanowieniami dyrektywy nr 96/53/WE, zmienionej dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz niezgodnie z pismem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Spółka przypomniała, że zakwestionowany przejazd odbywał się w ruchu międzynarodowym, w czasie kontroli na drodze [...] o dopuszczalnym nacisku na pojedyńczą oś do 10 ton , stwierdzono przekroczenie tego nacisku o 0,8 ton przy zachowaniu dopuszczalnej masy całkowitej i innych parametrów pojazdu. Skoro nacisk pojedyńczej osi nie przekraczał 11,5 tony, co wynika z przepisów wspólnotowych organ winien odstąpić od nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych. Według oceny Sądu należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Transportu Drogowego o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. Przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (materialnego i procesowego) ma miejsce wtedy gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (patrz B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 5 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck s. 722). Taka sytuacja, jak słusznie podniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Pismo Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. a więc wydane w następnym roku po podjęciu zakwestionowanych decyzji nie jest przepisem prawa a stanowi jedynie wewnętrzne zalecenie do postępowania w określonych przypadkach. W tym stanie rzeczy bezpodstawne jest stwierdzenie strony, że miało miejsce rażące naruszenie prawa bo organy obu instancji nie uwzględniły treści tego pisma przy wydawaniu rozstrzygnięć. Sąd podzielił również stanowisko organu, że wydając decyzje z dnia [...] listopada 2014 r. i [...] czerwca 2014 r. organy obu instancji nie naruszyły przepisów Dyrektywy Rady nr 96/53/WE, zmienionej Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. Kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięć wojewódzkich sądów administracyjnych jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok z dnia 18 maja 2015 r., sygn. VISA/Wa 3437/14, wyrok z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. VISA/Wa 2056/14 a także wyrok NSA z 7 lipca 2006 r. sygn. I OSK 1027/05 i z dnia 15 października 2015 r., sygn. II GSK 2111/14). W świetle ustalonej judykatury art. 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE wyraźnie zezwala na stosowanie obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdu na niektórych drogach i obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państw rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Ma to miejsce szczególnie wtedy, gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Kwestia ta została uregulowana w art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. a także art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Organ orzekający w sprawie wyjaśnił sprawę należycie zaś zajęte stanowisko w sprawie obszernie uzasadnił. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem organ prawidłowo uznał, że kwestionowane decyzje nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.