VI SA/Wa 1583/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. S.A. z siedzibą w W. wniosła skargę na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2005 r., którą utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez T. S.A. wskazanych przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.) przez nieprzedłożenie Prezesowi URTiP do zatwierdzenia projektu oferty określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej w części dotyczącej dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej używanych na potrzeby transmisji kierowanej do lokalnej pętli abonenckiej w celu świadczenia usług szerokopasmowej transmisji danych. Ww. decyzje zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniu [...] sierpnia 2004 r. T. S.A. (dalej T. lub skarżąca) złożyła Prezesowi Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej Prezes URTiP) ofertę ramową na dostęp do lokalnej pętli abonenckiej. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Prezes URTiP odmówił zatwierdzenia złożonej oferty. W dniu [...] września 2004 r. Prezes URTiP zawiadomił skarżącą o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stwierdzenia naruszenia przepisów w zakresie przedkładanych przez TP ramowych ofert dotyczących dostępu do lokalnej pętli abonenckiej. Po przeprowadzonym postępowaniu Prezes URTiP decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. na podstawie art. 119 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm. - dalej jako Pt. z 2000 r.), w zw. z art. 222 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm. - dalej jako Pt. z 2004 r.), oraz na podstawie art. 104 § 1 i art. 108 § 1 k.p.a. stwierdził naruszenie przez T. następujących przepisów: art. 79 ust. 2a w zw. z art. 87d ust. 1 oraz w zw. z art. 87b ust. 2 Pt. z 2000 r., § 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z zapewnieniem dostępu do lokalnej sieci abonenckiej i związanych z nim udogodnień (Dz. U. Nr 118, poz. 1235 - dalej jako rozporządzenie MI). Organ wskazał, że naruszenie powyższych przepisów nastąpiło poprzez nieprzedłużenie do zatwierdzenia projektu oferty określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej w części dotyczącej dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej, używanych na potrzeby transmisji kierowanej do lokalnej pętli abonenckiej w celu świadczenia usług szerokopasmowej transmisji danych. Organ wyznaczył termin na usunięcie wskazanych naruszeń na dzień [...] czerwca 2004 r. Prezes URTiP podniósł, że rozpoznawana sprawa administracyjna ma odrębny charakter i toczy się niezależnie od spraw będących przedmiotem postępowań prowadzonych w trybie art. 79 ust. 3 pkt 1 oraz art. 79 ust. 3 pkt 2 Pt. z 2000 r., wszczętych przez Prezesa URTiP. Zatem niezasadny w ocenie organu był wniosek o umorzenie postępowania. Po rozpoznaniu wniosku T. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes URTiP decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. W osnowie decyzji stwierdził naruszenie przez skarżącą art. 79 ust. 2a w zw. z art. 87d ust. 1 oraz w zw. z art. 87b ust. 2 Pt. z 2000 r., § 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia MI. W uzasadnieniu decyzji organ regulacyjny stwierdził, że zgodnie z zasadą niedyskryminacji, skarżąca - jako operator posiadający pozycję dominującą - zobowiązana była na podstawie art. 87b ust. 2 Pt. z 2000 r. umożliwić zainteresowanym operatorom korzystanie ze swojej sieci w takim samym zakresie jak wykorzystuje ją do świadczenia usług szerokopasmowej transmisji danych dla własnych abonentów. TP powinna zapewnić dostęp do niegłosowego pasma lokalnej pętli abonenckiej oraz zapewnić transmisję strumienia bitów do lokalnej pętli abonenckiej (bitstream acces). Organ jako podstawę prawną tego wymagania wskazał art. 82 Traktatu Rzymskiego, art. 16 ust. 7 dyrektywy o telefonii głosowej (98/10/WE), a także art. 4 ust. 2 dyrektywy o połączeniach wzajemnych (97/33/WE). W ramach usługi bitstream acces operator o znacznej pozycji rynkowej powinien świadczyć na zasadach hurtowych usługę kierowania ruchu do/z lokalnej pętli abonenckiej z poziomu węzłów sieci telekomunikacyjnej. Operator zobowiązany jest zatem zapewnić urządzenie DSLM, a także transmisję ruchu w wyższych warstwach sieci telekomunikacyjnej (ATM, IP). Wobec niezamieszczenia w ofercie ramowej usługi bitscream access doszło do naruszenia wskazanych przepisów. Organ nie podzielił poglądu skarżącej, iż polskie regulacje dotyczące usługi bitstream access są niezgodne z prawem wspólnotowym i nie mogły stanowić podstawy dla Prezesa URTiP do wymagania od TP świadczenia przedmiotowej usługi operatorom alternatywnym. Organ podniósł, że Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. o uwolnieniu dostępu do lokalnej pętli abonenckiej w art. 1 ust. 2 stanowi expressis verbis, że obowiązuje ono bez uszczerbku dla obowiązków notyfikowanych operatorów wynikających z zasady niedyskryminacji w użytkowaniu stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej w celu świadczenia usług szybkiego dostępu transmisji stronom trzecim w ten sam sposób, w jaki są one świadczone na użytek własny i podmiotów powiązanych. Organ podtrzymał również stanowisko, że niezasadny jest zarzut o bezprzedmiotowości postępowania toczącego się w trybie art. 119 Pt. z 2000 r., z uwagi na równoległe prowadzenie postępowań na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 1 oraz art. 79 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. Prezes URTiP stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przepisy Pt. z 2000 r. - dawały mu kompetencje do prowadzenia kilku postępowań i wydania kilku decyzji. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wnosiła o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dotyczy w szczególności naruszenia art. 105 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania pomimo wystąpienia obligatoryjnych przesłanek umorzenia, a także naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich prawnych okoliczności sprawy w związku z faktami z zakresu techniki telekomunikacyjnej, na gruncie których należało dokonać zbadania okoliczności prawnych; 2) przepisów prawa materialnego, mianowicie przepisy art. 3 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. nr 2887/2000 o uwolnionym dostępie do lokalnej pętli abonenckiej w związku z art. 95 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską i art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepis art. 87 b ust. 2 w związku z ust. 1 oraz art. 79 ust. 2 a, art. 87 d ust. 1 i art. 87 e ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn.zm.) Uzasadniając złożoną skargę skarżąca przywołała argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podała, że ma zasadnicze wątpliwości, czy w sytuacji procesowej zaistniałej w przedmiotowej sprawie, oznaczającej się brakiem wykonalności decyzji, możliwe było wszczęcie postępowania. Wszczęto bowiem, wprawdzie na odrębnej podstawie prawnej, postępowanie w odniesieniu do przedmiotu objętego już toczącym się postępowaniem, w ramach którego została wydana decyzja z dnia [...] września 2004 r. nie mająca jednak charakteru materialnie ostatecznego. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, iż nie doszło do naruszenia przez nią prawa poprzez niedopełnienie obowiązku złożenia oferty ramowej określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej, gdyż opracowała ona wymaganą ofertę ramową w zakresie wynikającym z art. 87 b ust. 1 i ust. 2 dawnego P.t. Przepisy te dotyczyły bowiem wyłącznie współdzielonego dostępu do lokalnej pętli abonenckiej, umożliwiającego innemu operatorowi świadczenie usług szerokopasmowej transmisji danych, a nie usługi o charakterze nieregulowanym (komercyjnym), określanej jako bitstream access. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymagało precyzyjnego ustalenia wzajemnego stosunku aktów prawa wspólnotowego i krajowego. Skoro rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z zapewnieniem dostępu do lokalnej pętli abonenckiej, które wprost nakłada obowiązek zapewnienia dostępu typu bitstream access jest sprzeczne z Rozporządzeniem WE, to – w ocenie skarżącej – nie powinno być stosowane. Skarżąca zarzuciła również, że organ wydając zaskarżoną decyzję niezasadnie oparł się na dyrektywach starego pakietu regulacyjnego oraz na dokumencie Europejskiej Grupy Regulatorów i na komunikacie Komisji Europejskiej z 2000 r. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca wskazała, że dawne Prawo telekomunikacyjne definiuje stacjonarną publiczną sieć telefoniczną, w ramach której należy rozpatrywać obowiązki dotyczące udostępnienia lokalnej pętli abonenckiej, jako sieć publiczną stosującą techniki komutacji, wymagającą wykorzystania zasobów numeracji (art. 2 pkt 17 w związku z pkt 27). W sieci transmisji danych nie wykorzystuje się technik komutacji wykorzystujących zasoby numeracyjne, a to oznacza, że nie ma podstaw do uznawania istnienia na podstawie tego prawa obowiązku udostępnienia przez skarżącą swojej sieci w omawianym zakresie - obowiązku, który jest konstruowany poprzez wykładnię typu funkcjonalnego na ogólnej zasadzie niedyskryminacji, podczas gdy prawo explicite wyłącza możliwość konstruowania obowiązku poza zakresem stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej. Wspólną częścią dla sieci transmisji danych oraz sieci komutacyjnej jest abonencka pętla lokalna, do której to części skarżąca zapewnia dostęp. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, ustosunkował się do zarzutów skarżącej przywołując prezentowaną dotychczas argumentację. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 997/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. na decyzję z [...] listopada 2005 r. stwierdzając, że nie narusza ona prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła T. S.A. z siedzibą w W., który wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 1052/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że dokonano błędnej wykładni art. 119 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowano ten przepis. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że decyzja administracyjna, przewidziana w art. 119 Pt z 2000 r. określająca zakres naruszeń oraz termin usunięcia nieprawidłowości nie jest jedyną formą działania organu regulacyjnego w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w działalności telekomunikacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przesłanką wydania decyzji przywidzianych w art. 119 Pt. z 2000 r. jest konieczność doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, co z kolei prowadzi do wniosku, że pojęciem "naruszeń", o których mowa w art. 119 Pt. z 2000 r. ustawodawca objął tylko te naruszenia przepisów prawa telekomunikacyjnego, które nie podlegają usunięciu w innym trybie przewidzianym ustawą, w innej formie. W rozpoznawanej sprawie stwierdzone naruszenie wskazanych w decyzji przepisów prawa nastąpiło przez nieprzedłożenie Prezesowi URTiP do zatwierdzenia oferty określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej w części dotyczącej dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej używanych na potrzeby transmisji kierowanej do lokalnej pętli abonenckiej w celu świadczenia usług szerokopasmowej transmisji danych. Obowiązek przedłożenia Prezesowi URTiP stosowanej oferty w oznaczonym czasie wynikał z art. 79 ust. 1 i 2a w zw. z art. 87 d ust. 1 oraz w zw. z art. 87 b ust. 2 Pt. z 2000 r. Niedopełnienie obowiązku przedłożenia projektu oferty - jak też złożenie oferty naruszającej przepisy prawa - niewątpliwie świadczy o uchybieniu wyżej wymienionym przepisom. Jednakże art. 79 ust. 3 Pt. z 2000 r. wskazywał sposób wyeliminowania tego rodzaju nieprawidłowości. Stanowił on bowiem podstawę prawną zarówno do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu oferty/zmiany oferty, niespełniającej odpowiednich wymogów, w tym naruszającej przepisy prawa (art. 79 ust. 3 pkt 1) jak i decyzji wprowadzającej "z urzędu" ofertę opracowywaną przez organ (art. 79 ust. 3 pkt 2). Tak więc art. 79 ust. 3 pkt 1-2 dawnego Prawa telekomunikacyjnego w sposób odrębny od regulacji zawartej w art. 119 ww. ustawy i w sposób wyczerpujący regulował przysługujące organowi środki prawne, w ramach których mógł on skontrolować przestrzeganie przepisów, stwierdzić ich naruszenie i podjąć działanie zmierzające do usunięcia występujących w omawianym zakresie nieprawidłowości. Skoro bowiem art. 79 ustawy (znajdujący w rozpoznawanym przypadku zastosowanie w zw. z art. 87 d ust. 1 oraz w zw. z art. 87 b ust. 2) wprowadzając obowiązek opracowania i przedstawienia Prezesowi URTiP w określonym terminie stosownego projektu oferty ramowej w celu jej zatwierdzenia (art. 79 ust. 1, 2 i 2a) jednocześnie przewiduje środki prawne do usunięcia naruszenia tego obowiązku (art. 79 ust. 3 pkt 1-2 Pt. z 2000 r.) to znaczy, że naruszenia te nie mieszczą się w kategorii naruszeń, dla których przewidziana jest forma decyzji wskazanej w art. 119 Pt. z 2000r., a w konsekwencji w tego typu sytuacjach art. 119 nie znajduje zastosowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, jak wynika z brzmienia tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Sąd ten jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie dokonaną przez ten Sąd wykładnią ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej - od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie ponieważ organ dokonał niewłaściwej wykładni art. 119 Pt. z 2000 r. uznając, iż ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu oferty przed podmiot, który był do tego zobowiązany na podstawie art. 79 ust. 1 i 2a w zw. z art. 87 d ust. 1 oraz w zw. z art. 87 b ust. 2 Pt. z 2000 r. W przedmiotowej sprawie skarżąca, będąc zobowiązana do przedłożenia projektu oferty, złożyła Prezesowi URTiP-u projekt oferty ramowej na dostęp do lokalnej pętli abonenckiej. Organ decyzją odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu oferty, działając na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 1 Pt. z 2000 r., zatem dalsze postępowanie po odmowie zatwierdzenia przedłożonej oferty, określone jest w art. 79 ust. 3 pkt 2 Pt. z 2000 r., który powinien być zastosowany do przedmiotowej sprawy. Zgodnie z ww. przepisem Prezes URTiP-u, może w drodze decyzji, w uzasadnionych przypadkach wprowadzić ofertę, o której mowa w ust. 1, albo zmienić w całości lub w części istniejącą ofertę lub zobowiązać operatora do zmiany istniejącej oferty w określonym terminie w celu dostosowania jej do przepisów prawa, nowych warunków rynkowych i ekonomicznych lub w celu zapewnienia efektywnej konkurencji na rynku telekomunikacyjnym. Przepis art. 119 Pt z 2000 r. w tej sytuacji nie miał zastosowania, skoro art. 79 ust. 3 pkt 1-2 w sposób odrębny od regulacji zawartej w art. 119 ww. ustawy i w sposób wyczerpujący regulował przysługujące organowi środki prawne, w ramach których mógł on skontrolować przestrzeganie przepisów, stwierdzić ich naruszenie i podjąć działanie zmierzające do usunięcia występujących w omawianym zakresie nieprawidłowości. Należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku przedstawienia przez operatora projektu oferty ramowej i prowadzenia postępowania wszczętego na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 2 Pt z 2000 r. nie może toczyć się postępowanie zmierzające do wydania decyzji na podstawie art. 119 Pt. z 2000 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał w oparciu o dyspozycję art. 152 p.p.s.a. a orzekając o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).