VI SA/Wa 1584/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska –Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2006 r. sprawy ze skarg J. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] i z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargi J. K., skarżący w niniejszej sprawie, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi : 1) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...].06.2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] , w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. M. róg ul. S. w W. na okres od dnia [...].04.2005 r. do [...].04.2005 r. w celu umieszczenia w nim obiektu budowlanego – pawilonu usług kaletniczych (sygn. akt VI SA/Wa 1584/05) 2) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].07.2005 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...].05.2005 r. nr [...], zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w obrębie w/w ulic na okres od [...].06.2005 r. do [...].06.2005 r. W dniu [...].03.2005 r. skarżący złożył do Prezydenta W. wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. M. róg ul. S. w W. na okres [...].06.2005 r. do [...].06.2005 r. podając, iż wniosek dotyczy pawilonu usług kaletniczych o wskazanych wymiarach, położonego przy ul. S. Decyzją z dnia [...].05.2005 r. Prezydent W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, uchwały Nr [...] rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych i art. 104 kpa, zezwolił skarżącemu na zajęcie pasa drogowego ul. M. róg ul. S. w W. o powierzchni 45,35 m² wg lokalizacji szczegółowej określonej w planie sytuacyjnym na okres wskazany we wniosku o wydanie zezwolenia. Jednocześnie zobowiązano skarżącego do dokonania opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 544,20 zł według wskazanego wyliczenia. Do decyzji dołączono, jako jej integralną część, warunki zajęcia pasa drogowego na umieszczenie pawilonu usług kaletniczych w pasie drogowym ul. M. róg ul. S. w W. Skarżący złożył również wniosek do Prezydenta W. w powyższym przedmiocie z tym, że obejmował on okres od [...].04.2005 r. do [...].04.2005 r. Decyzją z dnia [...].03.2005 r. nr [...] podjęta na tej samej co w/w decyzja podstawie prawnej Prezydent W. zezwolił skarżącemu na zajęcie w/wskazanego pasa drogowego na powyższy okres zobowiązując skarżącego do dokonania opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 544,20 zł Do tej decyzji także jako integralną jej część dołączono warunki zajęcia pasa drogowego na umieszczenie pawilonu usług kaletniczych we wskazanym pasie drogowym. W jednobrzmiących odwołaniach od w/w decyzji organu I instancji skarżący wniósł o ich uchylenie i zarzucił rażące naruszenie art. 38-40 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o dogach publicznych. W ich uzasadnieniu podniósł, że pomimo, iż decyzja jest teoretycznie zgodna z jego wnioskiem, to narusza prawo, gdyż procedura przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie ma zastosowania w stanie faktycznym występującym w sprawie, a w konsekwencji brak jest przeszkód prawnych do zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości przy ul. S. Umowę taką, zawartą po zakupieniu od osoby fizycznej pawilonu, posiadał lecz wygasła ona dnia [...] grudnia 2004 r. Skarżący argumentował, że ustawa o drogach publicznych, w szczególności art. 38-40 tej ustawy nie mają zastosowania w sytuacji, gdy budynki znalazły się w pasie drogowym w efekcie zmian planu zagospodarowania przestrzennego, a zostały wzniesione, zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich wzniesienia. Budynek, którego dotyczył wniosek, został wzniesiony w 1975 r. zaś teren, na którym się znajduje został włączony do tzw. pasa drogowego przy kolejnej zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zakwestionował również legalność i celowość ustalenia pasa drogowego o szerokości od 8 do 10 m i stwierdził, że jest ono wątpliwe, gdy idzie o cel określony w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, dla którego pas drogowy się ustala. Przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych nie może stanowić podstawy ograniczenia praw właścicieli do władania budynkami poprzez zobowiązanie ich do wnoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za teren, na którym te budynki się znajdują. Dodał, że przepisy art. 38 ust. 3 i art. 40 ustawy o drogach publicznych normują sytuację, gdy zabudowa następuje po ustaleniu pasa drogowego na co wskazuje termin, którym posłużył się ustawodawca, traktując o "lokalizowaniu" obiektów. Przez zajęcie pasa drogowego nie może być rozumiana sytuacja, gdy wcześniej posadowiony budynek znalazł się w pasie drogowym w następstwie zmian planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący stwierdził, że zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, a jego zadaniem było uregulowanie sytuacji incydentalnych o przemijającym charakterze. W związku z tym opłata za zajęcie pasa drogowego nie może odnosić się do budynków, które przeznaczone są do wieloletniego użytkowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...].06.2005 r. nr [...] utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydenta W. z dnia [...].03.2005 r. nr [...] zaś decyzją z dnia [...].07.2005 r. nr [...] utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...].05.2005 r. nr [...]. Odnosząc się do zarzutów strony, organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].07.2005 r. wskazał, że obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika wprost z art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych. SKO w W. wyjaśniło, że nie może być przedmiotem postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, kwestia możliwości zawarcia umowy dzierżawy terenu pomiędzy skarżącym jako właścicielem pawilonu oraz właścicielem terenu, na którym ten pawilon jest usytuowany. Nie jest też przedmiotem decyzji kwestia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem te można podważać jedynie w toku jego opracowania. Organ podkreślił, że przepis art. 38 powołanej ustawy na który powołuje się skarżący, zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia nie związane z drogą lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie i stan faktyczny w sprawie nie były kwestionowane ani przez organ I instancji, ani przez organ odwoławczy. Jednakże obiekty, o których stanowi cyt. przepis również podlegają regulacjom ustawy o drogach publicznych zarówno dotyczącym zezwoleń jak też opłat. Organ odniósł się też do argumentów skarżącego dotyczących krótkotrwałego charakteru zajęcia pasa drogowego i nie podzielił zaprezentowanego przez skarżącego stanowiska. W ustawie przewidziano bowiem w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opłaty roczne za zajęcie pasa drogowego dla zajęć długotrwałych, nie przewidziano natomiast żadnych górnych granic czasowych zajęcia. Organ podkreślił, że pawilon kaletniczy, którego dotyczy zezwolenie jest obiektem z założenia czasowym, gdyż wybudowano go na działce wydzierżawionej na czas określony 20 lat – umowa wygasła w dniu [...] stycznia 2005 r. i przewidywała w § 6 możliwość budowy wyłącznie obiektów o charakterze tymczasowym i konieczność ich usunięcia przez dzierżawcę przed terminem wygaśnięcia umowy, zaś plan realizacyjny określał wznoszony pawilon jako kiosk handlowy. SKO w W. zauważyło ponadto, że uchylenie decyzji I instancji spowodowałoby sytuację, w której skarżący zajmuje pas drogowy bez zezwolenia, co skutkowałoby koniecznością wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10 krotności ustalonej opłaty. W uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...].06.2005 r. odniesiono, że brak jest obecnie podstaw prawnych do zajęcia pasa drogowego na podstawie umowy cywilnoprawnej. Naliczanie opłat za zajęcie pasa drogowego regulują przepisy ustawy o drogach publicznych i tych przepisów organ I instancji nie naruszył. W w/w skargach do sądu administracyjnego J. K. domagał się uchylenia w/w decyzji SKO w W. oraz poprzedzających je w/w decyzji Prezydenta W. względnie stwierdzenia nieważności tych decyzji zarzucając: - rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 38, 39 i 40 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że ustawa ta ma zastosowanie również do obiektów budowlanych, które znalazły się w pasie drogowym wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a zostały wzniesione przed wejściem w życie wskazanej ustawy, zgodnie z pozwoleniem na budowę jako obiekty nieusytuowane w pasie drogowym, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 6 kpa poprzez dokonanie arbitralnej i nie znajdującej uzasadnienia w literalnym tekście ustawy o drogach publicznych, interpretacji ustawy o drogach publicznych, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wadliwej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty podniósł, że przepis art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poddaje opłacie każde bez wyjątku zajęcie pasa drogowego, a brak jest przepisu, który ustanawiałby wyjątek dla umieszczania w pasie drogowym obiektów, o których mowa w art. 38 ustawy. Na rozprawie w dniu 3.02.2006 r. Sąd postanowił połączyć obie sprawy (sygn. akt VI SA/Wa 1584/05 i sygn. akt VI SA/Wa 1629/05) celem łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt VI SA/Wa 1584/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności decyzji z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając skargi wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie są one zasadne i jako takie podlegają oddaleniu. Zaskarżone decyzje nie naruszają bowiem prawa materialnego jak i procesowego. Skarżący, będąc właścicielem pawilonu handlowego przy ul. S. w W. położonego w pasie drogowym, wobec zbliżającego się terminu wygaśnięcia umowy dzierżawy gruntu, na którym pawilon jest posadowiony i otrzymanej odmowy zawarcia kolejnej umowy dzierżawy, wystąpił do Prezydenta W. z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Z akt administracyjnych a także odwołań od zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika, że skarżący zamierzał uniknąć sytuacji, w której organ uzna, że pawilon pozostaje w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi i nałoży za tak stwierdzony stan faktyczny karę. Pozostawał również w przekonaniu, że w jego konkretnej sytuacji ma zastosowanie przepis art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, a jeśli tak to nie wymagane jest w takiej sytuacji uzyskanie zezwolenia, a tym bardziej nieprzewidziana jest możliwość nałożenia opłaty za zajmowanie pasa drogowego. Skarżący oczekiwał zatem potwierdzenia swego stanowiska stosowną decyzją organu. Powołany wyżej przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych formułuje klauzulę generalną co do możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń nie związanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem wszakże, nie powodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Tego rodzaju formuła ma charakter ogólnego, warunkowego przyzwolenia, wymagającego zindywidualizowania, a jeśli tak, to podmiot zajmujący pas drogowy obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o wyrażenie zezwolenia na to zajmowanie w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tylko bowiem w drodze zezwolenia na zajęcie pasa drogowego lub odmowy jego wydania może nastąpić ocena, czy w konkretnym, indywidualnym przypadku następuje stan, o którym mowa w art. 38 ust. 1 cyt. ustawy, a więc czy istniejący obiekt budowlany lub urządzenie nie powoduje zagrożenia lub utrudnienia ruchu drogowego, czy zadań zarządzania drogą. Organ nie ocenia zatem możliwości zlokalizowania obiektu/urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, lecz ocenia możliwość pozostawania tych urządzeń w pasie drogowym i w następstwie pozytywnej oceny co do możliwości pozostawania obiektu/urządzenia w pasie drogowym wydaje zezwolenie. Inne rozumowanie czyniłoby przepis art. 38 ust. 1 powołanej ustawy martwym, ponieważ stworzony zostałby w ten sposób brak możliwości oceny, czy dany budynek lub urządzenie kwalifikuje się, według wymogów tego przepisu, do pozostawania w pasie drogowym/zajmowania pasa drogowego, czy też nie. Natomiast art. 40 ust. 3 ustawy od drogach publicznych stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Brak jest podstaw do zwolnienia od takiej opłaty także wówczas, gdy organ uznał, iż obiekty budowlane lub urządzenia mogą w dalszym ciągu pozostawać w pasie drogowym. Takie stanowisko organu skutkować winno, jak wyżej wskazano, podjęciem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i nałożeniem opłaty wyliczonej na podstawie art. 40 ust. 11 cyt. ustawy. W sprawie należy przy tym mieć na uwadze przepis art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 oraz z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) zgodnie, z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie, skarżone są decyzje rozstrzygające każdą ze spraw zgodnie z wnioskiem strony ponieważ zezwalają skarżącemu na zajęcie pasa drogowego i ustalają opłatę za okres wskazany w decyzji, odpowiadający okresowi podanemu we wniosku. Skarżący nie kwestionuje wysokości opłaty, lecz samą zasadę wydawania zezwolenia w podanym przez niego stanie faktycznym i prawnym. Nie może to jednak zmienić faktu, iż decyzja zaskarżona rozstrzyga zgodnie z wnioskiem skarżącego o jego prawach, a Sąd w przypadku ewentualnego uchylenia tejże decyzji orzekałby de facto na jego niekorzyść. Jedynie stwierdzenie przez Sąd wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowiłoby podstawę do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego, a takiego naruszenia Sąd nie dopatrzył się. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.