VI SA/Wa 1584/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień zawodowych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] stycznia 2015 r., którą orzekł o zastosowaniu wobec E. P. (dalej skarżąca), jako rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy. Jako podstawę prawną skarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 1907 ze zm.). Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiadomił rzeczoznawcę majątkowego E. P. o wszczęciu wobec niej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sprawą przedstawioną przez K. i T. S. Wskazane osoby zwróciły się o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sporządzeniem w dniu [...] września 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. P. następujących opracowań: [...]. Operaty szacunkowe zostały sporządzone na zlecenie Gminy Miasta [...]. Rzeczoznawca majątkowy E. P. w każdym z operatów szacunkowych wskazała, że "celem wyceny jest określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej, jako przedmiotu prawa własności przy uwzględnieniu funkcji w mpzp i faktycznego sposobu wykorzystania. Wyniki szacowania posłużą do aktualizacji opłaty rocznej z tytułu prawa użytkowania wieczystego gruntu w związku ze wzrostem wartości nieruchomości". Skarżący przestawili zarzuty i zastrzeżenia do czynności zawodowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego E. P.: 1. Rzeczoznawca majątkowy E. P. rażąco naruszyła § 28 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie", ponieważ do analizy porównawczej przyjęła: - cenę sprzedaży udziału w zabudowanej działce gruntu z transakcji sprzedaży lokalu mieszkalnego (dot. działki o powierzchni [...]); - dwie działki o łącznej powierzchni 39 m (strefa centralna) zakupione przez Miasto [...] od syndyka (prawo pierwokupu); działki we wcześniejszym planie zagospodarowania przestrzennego miały być zabudowane garażami, a po zmianie planu gmina skorzystała z prawa pierwokupu; - działkę o powierzchni 303 m2 przy ul. [...] (strefa centralna) - działka jest przedmiotem użytkowania wieczystego i stanowi uzupełnienie terenu istniejącej zabudowy usługowej (dawnej kotłowni osiedlowej adaptowanej na cele handlowo-usługowe). 2. Nieruchomości przyjęte do analizy porównawczej w żaden sposób nie spełniają warunków podobieństwa do działek wycenianych pod względem sposobu użytkowania, wielkości oraz innych cech. Dwie transakcje dotyczą gruntów na [...] (ul. [...]), przy czym jedna to sprzedaż w drodze przetargu, trzy dotyczą udziału w gruncie przy sprzedaży lokalu mieszkalnego w centralnej, najbardziej reprezentacyjnej części miasta, przy ul. [...]. 3. Nie można zgodzić się z zapisem, że wyceniane działki znajdują się w śródmiejskiej części miasta, gdyż osiedle, na którym się znajdują jest typową ",sypialnią miejską", oddaloną od centrum o ok. 6 km. Ponadto przedmiotowe działki położone są na obrzeżu tego osiedla, praktycznie w części podmiejskiej. 4. Wyceniane działki, pomimo znaczących różnic w pełnionej funkcji, kształcie, ukształtowaniu terenu i wielkości mają taką samą wartość jednostkową. Działki o numerach [...] o znaczącym nachyleniu, położone są przy jednej z obwodowych ulic osiedlowych o stale rosnącym natężeniu ruchu drogowego. Działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, pełniący funkcję obsługi poszczególnych terenów zabudowanych budynkami wielorodzinnymi przy ul. [...]. Skarżący wskazali, że nie można pogodzić się z faktem, że teren "podwórza", dróg osiedlowych, traktów pieszych i małej architektury, bez możliwości zabudowy jest tyle samo wart, co teren zabudowany budynkami wielorodzinnymi. Rzeczoznawca majatkowy wyceniając działkę nr [...] powinien przyjąć do porównania transakcje sprzedaży gruntów o takim samym przeznaczeniu, względnie skorygować wartość uwzględniając taką funkcję. 5. Analiza porównawcza zawarta w załącznikach do operatów szacunkowych ("Tabela porównawcza wyceny wartości nieruchomości gruntowej") nie została wykonana z należytą starannością, albowiem brak jest spójności pomiędzy ocenami wycenianych działek, zakresami kwotowymi dla poszczególnych cech rynkowych i przyjętymi kwotami korygującymi. Działka położona na peryferiach o niskim stopniu uzbrojenia terenu oraz słabej dostępności komunikacyjnej miałaby przy tych danych i tej metodzie wartość ujemną. 6. Pominięcie cechy "wielkość działki" jest niesprawiedliwe i krzywdzące. Obserwacja rynku na podstawie internetowych ofert nieruchomości gruntowych pod budownictwo jednorodzinne na terenie miasta [...] pozwala stwierdzić, że cecha ta jest niezwykle istotna, zaraz po lokalizacji i dostępności uzbrojenia. Brak tej cechy pozwolił na swobodne przyjmowanie do analizy porównawczej działek o bardzo zróżnicowanej powierzchni. Postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadziła Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, która ustaliła, że rzeczoznawca majątkowy E. P. naruszyła przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych niniejszym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Komisji Odpowiedzialności Zawodowej rzeczoznawca majątkowy E. P., wykonując czynności szacowania zawarte w ww. operatach szacunkowych naruszyła przepisy art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z tym wnioskowała o zastosowanie wobec rzeczoznawcy majątkowego E. P. kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy. Wnioskując o zastosowanie ww. kary dyscyplinarnej wobec rzeczoznawcy majątkowego, Komisja uwzględniła stwierdzone naruszenia przepisów prawa oraz ich wagę, a także brak szczególnej staranności rzeczoznawcy majątkowego przy wykonywaniu zakwestionowanych czynności szacowania. Komisja dokonała oceny czynności rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o pełny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Szczegółowe ustalenia dotyczące naruszenia przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów prawa wraz z oceną zasadności zarzutów i innych okoliczności sprawy zawiera protokół końcowy sporządzony przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], w trybie art. 10 Kpa, Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił rzeczoznawcę majątkowego E. P. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji i ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Rzeczoznawca majątkowy E. P. skorzystała z powyższej możliwości i w dniu 27 maja 2014 r. zapoznała się z aktami sprawy. W tych okolicznościach Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego E. P. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że ustalenia, zarówno faktyczne jak i prawne, dokonane w trakcie postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej, należy przyjąć w całości, gdyż odpowiadają zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu oraz są zgodne z przepisami prawa regulującymi działalność zawodową w zakresie wyceny nieruchomości, w tym odpowiedzialność zawodową rzeczoznawców majątkowych. Organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na nieprawidłowości w działaniach rzeczoznawcy majątkowego czego skutkiem jest konieczność wymierzenia kary w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych. Strona postępowania nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem organu naczelnego i wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy poprzednią decyzję z [...] stycznia 2015 r., którą orzeczono o zastosowaniu wobec E. P., jako rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że do określenia wartości rynkowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównania parami. Na stronie 5 operatów szacunkowych rzeczoznawca majątkowy E. P. zamieściła tabelaryczne zestawienie dziewięciu transakcji stanowiących podstawę określenia wartości nieruchomości w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami. Cztery transakcje dotyczyły sprzedaży udziałów w gruntach wchodzących w skład nieruchomości wspólnych związanych z własnością lokali mieszkalnych, a jedna transakcja dotyczyła sprzedaży prawa użytkowania wieczystego. Rzeczoznawca majątkowy, zarówno w trakcie pierwszego postępowania wyjaśniającego, jak i we wniosku z dnia 12 lutego 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie odniosła się do zarzutu przyjęcia w procesie wyceny nierynkowych transakcji sprzedaży udziałów w gruncie związanych z własnością lokali mieszkalnych. W ww. wniosku napisała jedynie ogólnie, że "przyjęte do wyceny nieruchomości (...) były jedynymi możliwymi do przyjęcia i oszacowania przedmiotowej nieruchomości w sposób, który umożliwił mi dojścia do realnej wartości gruntu". Wymienione przez rzeczoznawcę majątkowego w tabeli powierzchnie nie są powierzchniami nieruchomości gruntowych, a liczbami powstałymi z iloczynu powierzchni gruntów, na których znajdują się budynki wielolokalowe i wyrażonych ułamkami udziałów przysługujących poszczególnym właścicielom lokali w nieruchomości wspólnej. Udziały w gruncie sprzedawane w taki sposób (jako związane z lokalem mieszkalnym) nie spełniają definicji nieruchomości podobnej, o której mowa w art. 4 pkt 16 ugn. Sposób ustalenia ceny tych udziałów nie spełnia także warunków zawartych w art. 151 ust. 1 ugn. Zgodnie bowiem z tym przepisem wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, a także upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Jest oczywiste, że nabycie udziału w gruncie wchodzącym w skład nieruchomości wspólnej jest konieczne przy nabyciu lokalu. Bez nabycia udziału w gruncie nie doszłoby bowiem do finalizacji transakcji nabycia lokalu. Trudno w tej sytuacji mówić, że strony nie działały w sytuacji przymusowej. Przyjęcie tych transakcji do porównania stanowi, zdaniem organu naczelnego rażące naruszenie art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 ugn. Zasady wyceny dla potrzeb oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste i aktualizacji opłat z tego tytułu regulują przepisy zawarte w § 27-29 rozporządzenia. Przepis § 28 ust. 1 stanowi, że na potrzeby ustalenia ceny nieruchomości gruntowej niezabudowanej oddawanej w użytkowanie wieczyste oraz aktualizacji opłat z tego tytułu określa się jej wartość jako przedmiotu prawa własności, stosując podejście porównawcze. Zgodnie natomiast z przepisem § 28 ust. 2 rozporządzenia przy określaniu wartości, o której mowa w ust. 1, stosuje się, z zastrzeżeniem § 27, ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości niezabudowanych jako przedmiotu prawa własności. Z kolei przepis § 27 ust. 1 stanowi, że jeżeli na rynku nieruchomości właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. W wyjaśnieniach złożonych podczas pierwszego postępowania wyjaśniającego rzeczoznawca utrzymywała, że zna treść powyższych przepisów, jednak ze względu na brak wystarczającej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości stanowiących przedmiot prawa własności musiała przyjąć również transakcję obejmującą sprzedaż prawa użytkowania wieczystego. Oświadczyła, że "Analizując lokalny rynek stwierdziłam, że na terenie miasta [...] brak było takich nieruchomości, które spełniałyby w pełnym zakresie wymogi. Przeanalizowałam rozszerzenie rynku na rynek regionalny i doszłam do wniosku, że rynek regionalny nie spełnia założeń. Ceny nie przekraczały 100 zł. Cena za m2 użytkowania wieczystego mieściła się w przedziale cen transakcji prawem własności.". Natomiast w wyjaśnieniach z dnia 21 listopada 2013 r. napisała, że: ,,Załączona tabela obrazuje całość rynku, a nie tylko wybrane jego fragmenty (...). Oprócz transakcji dotyczących zbycia ułamkowych części nieruchomości gruntowej wraz z własnością lokalu nie były zawierane transakcje zbycia gruntu na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego". Z kolei we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że "w opisie rynku znalazł się zapis, że na lokalnym [...] rynku nie zauważono różnic w cenach sprzedaży prawa własności i prawa użytkowania wieczystego gruntu. Więc zanim umieściłam w zestawieniu transakcję sprzedaży użytkowania wieczystego badałam rynek, czy istnieje możliwość przyjęcia do analizy tej transakcji". Z tabeli zamieszczonej na stronie 5 operatów szacunkowych wynika, że została uwzględniona jedna transakcja dotycząca prawa użytkowania wieczystego gruntu. Cena jednostkowa za nabycie tego prawa wyniosła 628 zł/m , przy cenach jednostkowych prawa własności pozostałych nieruchomości zawierających się w granicach od 179 do 447 zł/m2. Przy tak dużych różnicach cen stwierdzenie rzeczoznawcy majątkowego, że nie zauważono różnic w cenach sprzedaży prawa własności i prawa użytkowania wieczystego gruntu jest nieuprawnione. Minister stwierdził, że w ten sposób rzeczoznawca majątkowy naruszyła § 28 ust. 2 i § 27 rozporządzenia, bowiem przy określaniu wartości nieruchomości na potrzeby aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego połączyła dwa odrębne sposoby wyceny nieruchomości (na podstawie wartości prawa własności nieruchomości oraz na podstawie wartości prawa użytkowania wieczystego gruntu), przy czym nie zastosowała prawidłowo żadnego z nich. Minister wskazał także, że rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że na wartość nieruchomości wpływ ma sześć cech rynkowych, tj.: "lokalizacja ogólna"uzbrojenie terenu "dostępność komunikacyjna"infrastruktura techniczna"sąsiedztwo" oraz "inne". Dla pierwszych pięciu cech przyjęła trzy stany. Szósta cecha nie została zdefiniowana. Dla cechy rynkowej "lokalizacja ogólna" E. P. przyjęła trzy stany: "dobra ", " średnia ", " słaba ". Obliczony na podstawie rozstępu cenowego i wagi tej cechy zakres kwotowy poprawki wyniósł 374,06 zł/m2. Lokalizacja nieruchomości wycenianych została oceniona jako "średnia", natomiast lokalizacja trzech nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań jako "dobra", "dobra" "średnia". Przyjęte w operatach szacunkowych poprawki kwotowe w zakresie tej cechy wyniosły odpowiednio: minus 25 zł/m2, minus 40 zł/m2 i 0 zł/m2. Dla cechy rynkowej "dostępność komunikacyjna" również zostały przyjete trzy stany: "dobra ", " średnia ", " słaba". Obliczony na podstawie rozstępu cenowego i wagi tej cechy zakres poprawki kwotowej wyniósł 297,05 zł/m2. ".Dostępność komunikacyjna" nieruchomości wycenianych została oceniona jako ",średnia", natomiast dostępność komunikacyjna trzech nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań jako "dobra", "dobra" i "średnia". Natomiast przyjęte w operatach szacunkowych poprawki kwotowe w zakresie tej cechy wyniosły odpowiednio: minus 40 zł/m2, minus 40 zł/m2 i minus 5 zł/m2. Organ podał, że operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla jego oceny i w sposób logiczny doprowadzić do przekonującego wyniku końcowego. Skoro rzeczoznawca majątkowy przyjął określoną metodę wyceny to konsekwentnie powinien zrealizować całą procedurę przypisaną do tej metody. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Czynności podejmowane przez rzeczoznawcę majątkowego, odzwierciedlone w operacie szacunkowym mają umożliwić prześledzenie toku jego rozumowania. W przedmiotowym przypadku, mając na uwadze wysokość przyjętych poprawek, zupełnie nie wiadomo w jakim celu rzeczoznawca majątkowy określiła wagi cech rynkowych oraz ich stany oraz obliczyła zakresy kwotowe cech rynkowych, skoro w dalszym toku postępowania ich nie uwzględniła. Organ zauważył, że gdyby rzeczoznawca majątkowy konsekwentnie zastosowała przyjęte zakresy kwotowe cech rynkowych w obliczeniu poprawek kwotowych to wynik wyceny byłby diametralnie różny i poddawał w wątpliwość przyjęte cechy rynkowe, ich wagi lub zakresy kwotowe tych cech. Ceny jednostkowe po korekcie wyniosłyby bowiem: - nieruchomości porównawczej nr 1 + 166,67 zł/m2, - nieruchomości porównawczej nr 2 - 44,29 zł/m2, - nieruchomości porównawczej nr 3 - 128,83 zł/m2, a wartość 1 m nieruchomości wycenianej wyniosłaby +2,15 zł/m . Powyższe wskazuje zatem, iż prawidłowe obliczenie poprawek cen jednostkowych przy zastosowaniu przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego zakresów kwotowych cech rynkowych doprowadziłoby do nielogicznych wniosków, w tym do uznania, że aktualny na dzień wyceny stan rynku lokalnego powodował, że nieruchomości nr [...] i [...] miałyby, przy takich samych cechach jak nieruchomość wyceniana, wartość ujemną. Konsekwencją byłoby również określenie wartości wycenianej nieruchomości na poziomie 2,15 zł/m2 przy zanotowanych cenach jednostkowych nieruchomości przyjętych do analizy w przedziale 166,67 zł/m2 do 1266,86 zł/m2. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie nieprawidłowo została przeprowadzona analiza rynku nieruchomości, a przyjęte do porównań nieruchomości nie były, na co wskazano wcześniej, nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Podkreślono, że w operacie szacunkowym brak jest jakiegokolwiek opisu nieruchomości przyjętych do analizy. Szczególnie zwracają uwagę trzy transakcje sprzedaży udziału w gruncie przy lokalu mieszkalnym dotyczące jednej nieruchomości (ul. [...]). Ceny jednostkowe tych transakcji (1109,56 zł/m2, 1144,91 zł/m2 i 1266,86 zł/m2) są wyższe od pozostałych nawet o kilkaset procent. Ponieważ tak duża różnica w cenach jednostkowych (Cmin = 166,67 zł/m2, Cmax = 1266,86 zł/m2) doprowadziła do ustalenia rozstępu cenowego na wysokim poziomie (1100,19 zł/m2), rzeczoznawca majątkowy powinna szczegółowo wyjaśnić podobieństwo nieruchomości najdroższej do pozostałych nieruchomości, tym bardziej, że jednostkowa cena minimalna była ponad 6-krotnie niższa niż zakres kwotowy poprawek. Wyżej opisane działania rzeczoznawcy majątkowego E. P. stanowią o naruszeniu § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, zgodnie z którymi operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawienia toku obliczeń, a rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do przedstawienia obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Niezależnie od powyższej oceny zasadności zarzutów postawionych rzeczoznawcy majątkowemu, zachodzą także inne okoliczności tej sprawy, wskazujące na naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów prawa. Operaty szacunkowe nie zawierają pełnego opisu stanu prawnego wycenianych nieruchomości wynikającego z zapisów ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów. Zamieszczono w nich klauzulę o następującej treści: "Stan prawny nieruchomości określono w oparciu o wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów, a także w oparciu o złożone przez zamawiającego oświadczenie o aktualności zapisów w dokumentach i udostępnioną przez zleceniodawcę do wglądu dokumentację techniczną. Dokumenty te oraz przedstawiony w nich stan prawny nie były przedmiotem odrębnego dochodzenia.". Reasumując Minister stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy podczas sporządzania przedmiotowych operatów szacunkowych w sposób bardzo poważny naruszyła podstawowe przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości. Operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny, wskazywać podstawy dokonanych czynności, przedstawiać tok obliczeń i stanowić logiczną całość. Natomiast zbadane opracowania sporządzone przez rzeczoznawcę świadczą nie tylko o braku szczególnej staranności, ale przede wszystkim wskazują na nieznajomość (czy też nieprzestrzeganie) podstawowych zasad regulujących określanie wartości nieruchomości. Przy szacowaniu nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien przede wszystkim opierać się na właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. E. P. nieprawidłowo przeprowadziła analizę rynku, a następnie bezkrytycznie przyjęła do analizy trzy transakcje (dotyczące jednej nieruchomości) o tak wysokich cenach jednostkowych, że przy zachowaniu prawidłowej metodologii kwotowy zakres poprawek byłby wielokrotnie większy od ceny minimalnej. W konsekwencji rzeczoznawca majątkowy zastosowała poprawki kwotowe absolutnie uznaniowe, nie poparte żadnymi obliczeniami, sprzeczne z dokonanymi wcześniej ustaleniami. Opisane powyżej nieprawidłowości w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego przy wykonywaniu ww. operatów szacunkowych mają charakter rażącego naruszenia przepisów prawa, a odstąpienia od procedury wyceny popełnione przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiotowych opracowaniach mają bezpośredni wpływ na wiarygodność wyników wycen. Błędy w pracy rzeczoznawcy majątkowego są bezsporne i w związku z tym orzeczono adekwatną karę dyscyplinarną. Kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 3 ugn, orzeczona w niniejszej sprawie, była adekwatna do stwierdzonych uchybień dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego przy szacowaniu nieruchomości. Organ dodał w zakończeniu uzasadnienia, że jakkolwiek przepisy prawa przyznają rzeczoznawcy majątkowemu wiele uprawnień, jednak nie oznacza to, że czynności zawodowe mogą być wykonywane w sposób całkowicie dowolny i niedbały. E. P. wniosła skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że jej działania stanowiły naruszenie art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 i 9 oraz § 28 ust. 2 i 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; 2. naruszenie przepisu art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez zastosowanie wobec skarżącej niewspółmiernie wysokiej kary dyscyplinarnej w stosunku do stopnia naruszenia przepisu art 175 ust. 1 u.g.n. Wskazując na powyższe uchybienia wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu niniejszej sprawy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji były znaczne i liczne nieprawidłowości w trzech sporządzonych przez skarżącą operatach szacunkowych wykonanych na zlecenie Gminy Miasta [...]. W niniejszej sprawie wszystkie operaty szacowania nieruchomości położonych w [...] zostały sporządzone dla celów aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Zarzuty skargi pod adresem zaskarżonej decyzji sprowadzają się do dwóch kwestii. Pierwsza dotyczy merytorycznej oceny sposobu sporządzenia operatów szacunkowych dla ww. nieruchomości i oceny przez Ministra zasad pracy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Druga to zasadność zastosowania rodzaju kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy. Przez przystąpieniem do oceny zarzutów skargi należy poczynić kilka uwag natury ogólnej. Po pierwsze, postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma szczególny charakter. Organ administracji wydając decyzję w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, to jest decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej, opiera ją na dowodach zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Organ administracji stosuje się tu do zasad procedury administracyjnej zawartych w k.p.a., jak również do zasad procedury zawartej w art. 194-195a u.g.n. Po drugie, należy przypomnieć, że cechą szczególną odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jest uchybienie obowiązkom przypisanym do konkretnego zawodu, w tym przypadku obowiązkom wynikającym z art. 175 ust. 1 u.g.n. tj. świadczenia usług w zakresie szacowania nieruchomości opartych na wiedzy i umiejętnościach zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa, standardów zawodowych i etyki właściwej dla tego zawodu. Art. 178 ust. 1 u.g.n. stanowiący, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175, podlega odpowiedzialności zawodowej, zakreśla ramy postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych ma za zadanie wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175, tj. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zatem Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie bada operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości, ale bada, czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 u.g.n. (por. wyrok NSA z 17 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1435/04). W orzecznictwie przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego (por. wyrok WSA z 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 873/07, wyrok WSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1355/11). Ustawodawca stanowiąc w art. 175 ust. 1 u.g.n. m.in., że rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania szacowania nieruchomości zgodnie ze standardami zawodowymi, uznał je za zasady określające poziom norm, na których powinien opierać się operat szacunkowy. Odnoszą się one tak do podmiotu sporządzającego wycenę, jak i przedmiotu wyceny. Zalecenie stosowania standardów dotyczących szacowania nieruchomości ma służyć sporządzaniu operatu szacunkowego na zobiektywizowanych i jednolitych podstawach, zapewniających wysoki poziom wiedzy zawodowej, przy uwzględnieniu innych dziedzin wiedzy odnoszącej się do istoty i celu wyceny (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 956/05). Przechodząc do meritum, to z akt sprawy wynika, że podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji były znaczne i liczne nieprawidłowości w sporządzonych przez skarżącą czterech operatach szacunkowych, wykonanych na zlecenie Gminy Miasta [...]. Owe nieprawidłowości zostały zasygnalizowane i obszernie opisane w skardze złożonej przez K. i T. S. Nie powtarzając ponownie treści zastrzeżeń zawartych w skardze osób zainteresowanych należy zauważyć, że zgłaszane zarzuty zostały uwzględnione przez organ. Badając zatem skargę pod tym kątem Sąd uznał, że pociągnięcie skarżącej do odpowiedzialności zawodowej z tytułu naruszenia standardów zawodowych nie budzi zastrzeżeń, bowiem skarżąca ustaleń organu, co do popełnionych błędów, skutecznie nie podważyła. Ustosunkowując się do zarzutu z pkt 1 petitum skargi, dotyczącego naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, Sąd uznał ten zarzut za całkowicie bezzasadny. Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca podczas sporządzania przedmiotowych operatów szacunkowych naruszyła przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości. Zasady wyceny nieruchomości dla potrzeb oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i aktualizacji opłaty z tego tytułu uregulowane zostały w przepisach szczególnych tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżąca w skardze zarzuciła organowi naruszenie przepisów § 27 ust. 1, § 28 ust. 2 ww. rozporządzenia. Jednakże w żaden sposób nie wyjaśniła, na czym konkretnie to naruszenie polega. Jak już wyżej wspomniano ocenie w rozpoznawanej sprawie podlega metodyka działania skarżącej, jako rzeczoznawcy majątkowego i zachowanie standardów zawodowych, nie zaś sam operat jako taki. Jednocześnie sam fakt, że doszło do postawienia skarżącej w toku wykonywania zlecenia na rzecz Gminy Miasta [...] takiej ilości zasadnych zarzutów jest znamienny, bowiem świadczy to o negatywnej ocenie skarżącej jako rzeczoznawcy także przez inne osoby zainteresowane w sprawie. Ustosunkowując się do kwestii podejścia porównawczego Sąd podzielił stanowisko organu, że przyjęcie do porównań nieruchomości niespełniających kryterium podobieństwa stanowi naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. To rzeczoznawca majątkowy ustala zbiór nieruchomości stanowiący podstawę dokonywanej wyceny, odrzucając, na podstawie wnikliwej analizy rynku i znajomości cech nieruchomości podobnych, transakcje nieprzydatne dla potrzeb podejścia porównawczego. Na podstawie tego zbioru ustala cechy rynkowe, stany i wagi cech oraz ewentualne zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Wadliwe ustalenie tego zbioru podważa wiarygodność wszystkich dalszych czynności i w efekcie ma wpływ na wynik szacowania. Błędne działanie rzeczoznawcy w tym zakresie może stanowić podstawę do jego odpowiedzialności zawodowej. W sprawie zostały wskazane konkretne przykłady takiego działania, których skarżąca skutecznie nie podważyła. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że organ prawidłowo przyjął, że przy wycenie nieruchomości doszło do naruszenia § 28 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W ocenie Sądu trafnie uznał organ, że nieprawidłowe jest przyjęcie do wyceny nieruchomości o zróżnicowanej mocno powierzchni i sposobie użytkowania. Przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (por. też wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2016/06, LEX nr 639427). Warunkiem zastosowania tego podejścia jest wiedza o cenach i cechach nieruchomości podobnych (umożliwiająca dokonanie oceny różnic występujących pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu na rynku, jak tego wymaga art. 153 ust. 1 u.g.n.). Sąd stwierdza, że do określenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę porównania parami. Na stronie 5 operatów szacunkowych rzeczoznawca majątkowy zamieściła tabelaryczne zestawienie dziewięciu transakcji stanowiących podstawę określenia wartości nieruchomości w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami. Cztery transakcje dotyczyły sprzedaży udziałów w gruntach wchodzących w skład nieruchomości wspólnych związanych z własnością lokali mieszkalnych, a jedna transakcja dotyczyła sprzedaży prawa użytkowania wieczystego. Wymienione przez rzeczoznawcę majątkowego w tabeli powierzchnie nie są powierzchniami nieruchomości gruntowych, a liczbami powstałymi z iloczynu powierzchni gruntów, na których znajdują się budynki wielolokalowe i wyrażonych ułamkami udziałów przysługujących poszczególnym właścicielom lokali w nieruchomości wspólnej. Udziały w gruncie sprzedawane w taki sposób (jako związane z lokalem mieszkalnym) nie spełniają definicji nieruchomości podobnej, o której mowa w art. 4 pkt 16 ugn. Sposób ustalenia ceny tych udziałów nie spełnia warunków zawartych w art. 151 ust. 1 ugn. Zgodnie bowiem z tym przepisem wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, a także upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Jest oczywiste, że nabycie udziału w gruncie wchodzącym w skład nieruchomości wspólnej jest konieczne przy nabyciu lokalu. Bez nabycia udziału w gruncie nie doszłoby bowiem do finalizacji transakcji nabycia lokalu. Trudno w tej sytuacji mówić, że strony nie działały w sytuacji przymusowej. Przyjęcie tych transakcji do porównania stanowi, rażące naruszenie art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 ugn. Zdaniem Sądu duże różnice w powierzchni porównywanych nieruchomości oraz ich przeznaczenia świadczą o braku podobieństwa tych nieruchomości. Reasumując należy uznać, że doszło do naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego, czego tutaj zabrakło (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1168/15). Ustalone w toku postępowania administracyjnego działania rzeczoznawcy majątkowego stanowią o naruszeniu § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, zgodnie z którymi operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawienia toku obliczeń, a rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do przedstawienia obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Niezależnie od powyższej oceny zasadności zarzutów postawionych rzeczoznawcy majątkowemu, zachodzą także inne okoliczności tej sprawy, wskazujące na naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów prawa. Operaty szacunkowe nie zawierają pełnego opisu stanu prawnego wycenianych nieruchomości wynikającego z zapisów ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów. Zamieszczono w nich klauzulę o następującej treści: "Stan prawny nieruchomości określono w oparciu o wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów, a także w oparciu o złożone przez zamawiającego oświadczenie o aktualności zapisów w dokumentach i udostępnioną przez zleceniodawcę do wglądu dokumentację techniczną. Dokumenty te oraz przedstawiony w nich stan prawny nie były przedmiotem odrębnego dochodzenia.". Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi odnośnie orzeczonego wymiaru kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego na okres sześciu miesięcy Sąd uznał, że wymierzona skarżącej kara nie narusza przepisów prawa. Zdaniem Sądu w badanych decyzjach szczegółowo wyjaśniono, jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę w tym zakresie zasadnie akcentując, że zaistniałe uchybienia miały charakter istotny i odnosiły się do podstawowych przepisów z zakresu szacowania nieruchomości, tym samym poddając w wątpliwość rzetelność sporządzanych operatów szacunkowych. Gradacja kar dyscyplinarnych, od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania kary, adekwatnej do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w przepisie art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego m.in. na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu.(por. cyt. wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1881/15). Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skargi, co do naruszenia przepisu art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez zastosowanie niewspółmiernie wysokiej kary dyscyplinarnej w stosunku do stopnia naruszenia przepisu art. 175 ust. 1 u.g.n. Wbrew argumentom skarżącej, wymierzona kara, choć dolegliwa, jest współmierna do zaistniałych przewinień, w szczególności ich zakresu i ilości oraz ciężaru gatunkowego, jakich rzeczoznawca dopuściła się wykonując swój zawód, jako zawód zaufania publicznego. Kara ta będzie również miała działanie prewencyjne tak, aby nie doszło w przyszłości do podobnych uchybień. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza także unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie należy także dodać, że Sądowi z urzędu jest wiadome, iż w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie toczyły się inne sprawy z tytułu odpowiedzialności zawodowej skarżącej, w których skarżąca została ukarana przez organ zawieszeniem uprawnień zawodowych (por. sygn. akt; VI SA/Wa 1915/14, VI SA/Wa 1168/15, VI SA/Wa 1407/16, VI SA/Wa 1463/17). Ustalona we wskazany sposób sytuacja faktyczna i zastosowane przepisy prawne uzasadniały nałożenie na skarżącą kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego na okres sześciu miesięcy. Wobec powyższego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.