VI SA/Wa 1586/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Śledzik Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2011 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej karę pieniężną oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (organ II instancji) decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku (skarżącego) O. w G. z dnia [...] lutego 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w G. (organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 17400 zł za naruszenia w postaci: przekroczenia dopuszczalnych nacisków na osie oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdu. Podstawą prawną decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego był przepis art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c, art. 41 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz 115 ze zm.). Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W wyniku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] lipca 2009 r. decyzję, którą utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Skarżący pismem z dnia [...] września 2009 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1824/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego. Skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. wskazując, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa, w związku z pismem Głównego Urzędu Miar z dnia 14 marca 2010 r. Zgodnie z nim Inspektor Transportu Drogowego nie może naliczyć kar za przekroczenie DMC w przypadku stosowania podczas ważenia wagi LP 600. Skarżący podnosi także, iż wskazania nacisków kół lub osi pojazdu nie powinny być wykorzystywane do wyznaczania sumarycznej masy pojazdów DMC, co miało miejsce w wydanej decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., organ odwoławczy odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 roku. We wniosku nie kwestionuje legalizacji wagi, kwestionuje natomiast jej zastosowanie. W jego ocenie użycie wagi LP 600 do wyznaczania całkowitej masy pojazdów DMC jest niezgodne z przepisami, a nałożona kara pozostaje bez podstawy prawnej. Wskazuje, że zastosowanie tej wagi jest niezgodne z Certyfikatem zatwierdzenia typu WE nr PL05004 z dnia 9 lutego 2005. W punkcie 2.4 załącznika do certyfikatu podano, że wskazania cząstkowe, tj. wskazania nacisków kół lub osi pojazdu nie powinny być wykorzystywane do wyznaczania sumarycznej masy pojazdu (DMC). Podnosi także, że stanowisko takie potwierdza Główny Urząd Miar w wystąpieniu z dnia 4 marca 2010 r. Ponadto podnosi, że stosowanie wag LP 600 do wyznaczenia DMC pojazdu jest niezgodne z instrukcją obsługi wydaną przez producenta wagi LP 600 dokument TA9-4042 z dnia 14.01.2005 r., który wskazuje zastosowanie tych wag wyłącznie do statecznego pomiaru nacisków kół i osi pojazdów, co oznacza, że zastosowanie tych wag w tej sprawie nie mogło mieć miejsca. Skarżący podnosi, iż z wyżej wskazanych względów decyzja zarówno organu I instancji, jak i odwoławczego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na na te zarzuty organ wskazał, że podstawową zasadą kodeksu postępowania administracyjnego jest określona wart. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznej. Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których kodeks odsyła. Jedną z możliwości uchylenia decyzji jest przewidziana w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi. Organ II instancji stwierdził, że dokonuje oceny treści decyzji z punktu widzenia legalności (zgodności z prawem) na gruncie art. 156 § 1 k.p.a., czyli spełniania przez tę decyzję kryteriów tam wskazanych. Dotyczy to także kryterium rażącego naruszenia prawa, które jest kryterium nieostrym i stosunkowo mniej określonym treściowo, wymagającym od podmiotu badającego tę przesłankę stwierdzenia naruszenia oczywistego, jednoznacznego, w wyniku którego oceniana decyzja nie daje się pogodzić ze stanem praworządności danego porządku prawnego (wyrok NSA z 24.04.2010 r., II OSK 677/09 dostępne w Internecie na cbois.nsa.gov.pl). Jego zdaniem staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz s. 696 Warszawa 2002). Uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Jego zdaniem, orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zdanem organu, nie można się zgodzić z argumentacją skarżącego zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Uznał on, że opinie innych organów nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa. W jego ocenie żaden z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie zakazuje także dokonywania pomiarów dopuszczalnej masy całkowitej wagami LP 600. Nie mogło zatem dojść do rażącego naruszenia przepisów prawa, co za tym idzie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o ww. przesłankę. Uznał, że wagi LP 600 nie służą zatem do wyznaczania DMC pojazdu, a tylko do pomiaru nacisków poszczególnych osi, natomiast zsumowanie tych wartości dowodzi jednoczesnego przekroczenia DMC. Biorąc to pod uwagę organ uznał, że decyja jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O. w G. wnosił o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr z dnia [...] czerwca 2009 r. Jego zdaniem użycie wag LP 600 do wyznaczenia całkowitej masy zespołu pojazdów DMC jest niezgodne z przepisami, a nałożona kara pozostaje bez podstawy prawnej. Zastosowanie tej wagi jest niezgodne z Certyfikatem zatwierdzania typu WE nr PLO 5004 z dnia 9 lutego 2005r. wydanym przez Główny Urząd Miar. W pkt. 2.4 załącznika do Certyfikatu podano, że wskazania cząstkowe, tj. wskazania nacisków kół lub osi pojazdu nie powinny być wykorzystywane do wyznaczenia sumarycznej masy pojazdu co oznacza, że wagi LP 600 nie mogą być wykorzystywane do wyznaczania masy pojazdu (DMC). Stanowisko takie potwierdza pismo Głównego Urzędu Miar z dnia 4 marca 2010 r. Ponadto wskazał, że stosowanie wag LP 600 do wyznaczania DMC pojazdu jest również niezgodne z instrukcją obsługi wydaną przez producenta wag LP 600 ( dokument TA9-4042 z dnia 14.01,2005r), która wskazuje zastosowanie tych wag wyłącznie do statycznego pomiaru nacisków kół i osi pojazdów, co oznacza, że zastosowanie tych wag w tej sprawie nie mogło mieć miejsca. Jego zdaniem w dokumentach stwierdza się, że typ wagi LP 600 "nie powinien być wykorzystywany do wyznaczania masy pojazdu". Wskazał, że wymiar kary przy zastosowaniu wag LP 600 jest cząstką kary pieniężnej, jednakże przy przyjęciu nieważności decyzji w tej części, czyni nieważność całej decyzji [...]WITD w G., gdyż zastosowanie wag LP 600 w tym zakresie jest oczywistym rażącym naruszeniem prawa, co stanowi o jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczaowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2011 r. utrzymując w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w G. (organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2009 r. Okoliczności niniejszej sprawy są niesporne i zostały prawidłowo ustalone. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. reguluje tryb stwierdzania nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte z urzędu lub jak w niniejszej sprawie na wniosek. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność na charakter trwały; 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Przytoczony przepis, stanowiący wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wylicza jak wyżej wskazano enumeratywnie te istotne kwalifikowane wady decyzji administracyjnej, których ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć jednak miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83). Dodać także należy, że rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie nieważności następuje na podstawie wyczerpujących wyników czynności dowodowych, które bądź to ujawnią istnienie przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. bądź też zezwolą na uznanie, że przesłanki te nie występują, a tym samym decyzja, której zgodność z prawem została zakwestionowana przez stronę jest prawidłowa, bądź dotknięta jest wprawdzie wadami jednak niekwalifikowanymi, innymi niż wymienione w przywołanej normie. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. polega na innym podejściu do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym, czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz s. 696 Warszawa 2002). Uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Organ II instancji rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, legalis). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237; także: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1992 r., s. 228 i nast. oraz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Zb. Janowicz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995 r., s. 380 i nast.). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Jako rażące naruszenia prawa kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych Trzeba zatem podkreślić, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o kryterium rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga bezwzględnego ustalenia, jaka konkretna norma prawna została naruszona i podania przyczyn, dla których jej naruszenie należy uznać za rażące. Ten wymóg nie został spełniony w kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzjach. Nie można przy tym przyjąć, że niepowołanie podstawy prawnej decyzji w sytuacji, gdy taka podstawa prawna istnieje, nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia bliżej niesprecyzowanego prawa. Istotą bowiem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest ustalenie konkretnej normy prawnej, która została naruszona i dokonanie gradacji tego naruszenia. W niniejszej sprawie strona kwestionuje możliwość nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie DMC przy użyciu wag typu Ip. 600, których świadectwa znajdują się w aktach sprawy. W istocie zarzut strony dotyczy przeprowadzenia ważenia przyrządem pomiarowym niezgodnie ze stanowiskiem Urzędu właściwym do jego legalizacji. Obydwie użyte podczas kontroli wagi spełniały odpowiednie wymagania, co potwierdzają Świadectwa Legalizacji Ponownej wydane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w G. Na żadnym z ww. świadectw nie ma zastrzeżenia co do braku możliwości użycia wag typu lp. 600 do wyznaczenia DMC pojazdu. Zastrzeżenia takiego nie ma również w instrukcji ważenia wag lp. 600. W niniejszej sprawie stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o 2.3 tony po pomniejszeniu uzyskanego wyniku ważenia o 2% i 200 kg. Nie powinno być zatem żadnych wątpliwości, iż doszło do przekroczenia DMC kontrolowanego zespołu pojazdów (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK9/10). Powyższe, w ocenie Sądu, nie stanowi jednak o wadliwości decyzji, która miałaby skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Jak wskazano wyżej, w postępowaniu nieważnościowym może dojść do stwierdzenia nieważności decyzji, gdy ta jest obarczona jedną z wad nieważnościowych, o których mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, nie jest obarczona taką wadą. Nie można mówić o wadzie rażącego, zatem kwalifikowanego naruszenia prawa w okolicznościach, kiedy treść przepisu wywołuje potrzebę jego interpretacji. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) orzekł, jak w sentencji.