VI SA/Wa 1589/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej S. J. kwotę 1537 (jeden tysiąc pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na S. J. – wspólnika spółki cywilnej H. s.c. w [...] kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek. Powyższe naruszenie zostało stwierdzone w czasie kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...], w dniu [...] lipca 2011 r.. Kierujący pojazdem P. J. nie okazał do kontroli wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. W tym samym miejscu i czasie stwierdzono, że w pojeździe zamontowany jest taksometr marki [...] o nr [...], na boku prawym i lewym widnieje napis: [...], na szybie bocznej pojazdu znajduje się napis [...] a z tyłu pojazdu napis: [...]. Na pojeździe widniało również oznaczenie [...], a na dachu pojazdu znajdowało się urządzenie z napisem [...]. Kontrolowany pojazd zarejestrowany został na 4 osoby. W związku z powyższymi ustaleniami, stwierdzono wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Ponadto stwierdzono wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b ustawy o transporcie drogowym. W związku z kontrolą wszczęto postępowanie wyjaśniające w sprawie stwierdzonych naruszeń z lp. 2.9 lit. 1, 2.9 lit.2 oraz 2.9 lit.3, 2.10, 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowy. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego - jako organu I instancji - decyzji administracyjnej w dniu [...] listopada 2011 r., nakładającej na S. J. – wspólnika spółki cywilnej – H. s.c., kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Od przedmiotowej decyzji S. J. złożyła odwołanie. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję zważył, że działanie organu I instancji było prawidłowe i zgodne z prawem. W przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie usług transportowych. Strona dokonywała przewozu jako przedsiębiorca i realizowała zarobkowy przewóz osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, zdaniem organu, że w dniu kontroli przedsiębiorca S. J., prowadząca działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej H., w imieniu i na rzecz której wykonywany był transport, nie posiadała wymaganej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, ani licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką marki [...] o nr rej. [...]. W chwili zatrzymania do kontroli, P. J. przewoził za odpłatnością pasażera [...], na potwierdzenie czego, świadek złożył zeznania oraz okazał paragon fiskalny. Z przesłuchania świadka wynika, że przewóz z dnia [...] lipca 2011 r. dotyczył przewozu osób. Organ zauważył, że licencja jest indywidualnym aktem prawnym, wydawanym na wniosek zainteresowanego podmiotu – wspólnika spółki cywilnej – w celu podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. W sytuacji, gdy transport drogowy jest realizowany w ramach spółki cywilnej, każdy ze wspólników powinien posiadać stosowną.licencję. Taki obowiązek wynika z treści art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W przypadku spółki cywilnej każdy ze wspólników jest odrębnym przedsiębiorcą. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 5 ustawy oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy nie znajduje uzasadnienia. Organ II instancji podkreślił, że w zakresie naruszeń oznaczonych w lp. 2.9, 2.10 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, określonych protokołem kontroli, organ orzekał decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r., na mocy której nałożono na wspólników karę pieniężna w wysokości 15.000 złotych. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2011 r. złożyła S. J., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: - art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i zastosowanie tegoż przepisu wbrew dyrektywie, że przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy, - art. 18 ust. 5 lit a), b), c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i przyjęcie, że w dniu [...] lipca 2011 r. P. J. dokonywał w ramach działalności gospodarczej transportu drogowego przewozu okazjalnego w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, - załącznika do ustawy lp. 1.1 z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i przyjęcie, że w dniu [...] lipca 2011 r. uzasadnionym było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych ze względu na prowadzenie przez P. J. pojazdu bez wymaganej licencji, - art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw i przyjęcie, że ww. ustawa znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 kpa, a tym samym naruszenie prawdy obiektywnej poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i przyjęcie na podstawie zebranego materiału dowodowego, że skarżąca podlega przepisom ustawy o transporcie drogowym, - art. 8 kpa, a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i wydanie decyzji budzącej wątpliwość, co do trafności i racjonalności w zakresie, w jakim organ II instancji utrzymał w mocy decyzję o nałożeniu kary pieniężnej wbrew przepisom ustawy o transporcie drogowym i niebudzącym okolicznościom faktycznym sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych, aniżeli wskazanych w niej podstawach. W niniejszej sprawie, w chwili zatrzymania pojazdu do kontroli, P. J. przewoził za odpłatnością [...], co zostało potwierdzone zeznaniami przesłuchanego w charakterze świadka pasażera oraz wydanym paragonem fiskalnym. Zatem ustalenia organu, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na wykonywanie transportu drogowego osób za który pasażer uiszczał opłatę, nie budzą wątpliwości, a zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nie jest zasadny. Ten przepis nie miał zastosowania w sprawie niniejszej, albowiem skarżąca wykonywała transport drogowy osób. Był on wykonywany w ramach spółki cywilnej H. s.c. S. J., P. J., co nie jest w sprawie sporne. Zgodzić się też należy z Głównym Inspektorem Transportu Drogowego, że w sprawie miał zastosowanie art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U nr 244, poz. 1454) z uwagi na stwierdzony przedmiot naruszenia – wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W dniu 15 października 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. II GPS 5/08 następującej treści: "W spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.). Zatem każdy ze wspólników spółki cywilnej, w ramach której wykonywany jest transport drogowy musi posiadać licencję na wykonywanie tego transportu". Mimo tego stwierdzenia, Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w uchwale jak i jej uzasadnieniu nie podważył wspólnego charakteru działania wspólników spółki cywilnej w tym zakresie. Przeciwnie, element ten pokreślił stwierdzając, że "Wszyscy wspólnicy (...) świadczą usługę transportową obejmującą przewóz wykonywany przez kierowcę", jak również, że "W przypadku innych niż stosunek pracy węzłów obligacyjnych łączących wspólników z kierowcą, a uzasadniających wykonywanie transportu na rzecz wspólników, po jednej stronie stosunku zobowiązaniowego występują wspólnicy realizujący wspólnie określony cel gospodarczy w ramach umowy spółki, ale niewystępujący wspólnie na zewnątrz jako podmiot prawa, po drugiej natomiast kierowca wykonujący przewóz na rzecz wspólników zarówno legitymujących się uprawnieniami z licencji, jak i pozostałych". W wyroku z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 325/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...) na gruncie przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, sankcjonującego naruszenie określonych przepisami prawa obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności z nim związanych, ustawodawca stanowi, że karze pieniężnej podlega ten kto przewóz wykonuje. Z powyższego można więc wywieźć, że skoro to wspólnicy świadczą usługę transportową, a realizowany przez nich przewóz, jako objęty jednym działaniem, ma wspólny charakter, to są oni również wspólnie - a nie każdy z nich z osobna - adresatem, przepisów regulujących obowiązki i warunki wykonywania przewozu drogowego, a w konsekwencji, w takim samym zakresie, także przepisu sankcjonującego ich naruszenie. To wspólnicy bowiem, a nie każdy z nich z osobna, realizują konkretny przewóz i świadczoną w jego ramach konkretną usługę transportową. W związku z powyższym, naruszenie (naruszenia) obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego realizowanego w ramach jednego wspólnego działania wspólników spółki cywilnej przypisywać należy nie każdemu spośród nich z osobna, lecz wszystkim im łącznie. Jest to bowiem ich wspólne naruszenie (naruszenia) popełnione w związku z konkretnym przewozem i ujawnione w czasie konkretnej (jednej) kontroli drogowej, za które to naruszenie (naruszenia) wspólnie ponoszą odpowiedzialność. Orzekanie w przedmiocie tej odpowiedzialności stanowi jedną sprawę administracyjną załatwianą jedną decyzją administracyjną". Wbrew powyższej zasadzie, w niniejszej sprawie doszło do wydania kilku decyzji w związku z jednym, konkretnym przewozem i ujawnionymi naruszeniami w czasie konkretnej, jednej kontroli drogowej (w dniu [...] lipca 2011 r.).W przedmiotowej sprawie została nałożona kara pieniężna na S. J. W decyzji z [...] czerwca 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej na S. J. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek, Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważa, że w zakresie innych naruszeń, określonych protokołem kontroli z [...] lipca 2011 r. organ orzekał decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r., na mocy której nałożono na wspólników spółki cywilnej karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych. Kara ta, w następstwie złożonego odwołania, została określona decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., na kwotę 10.000 złotych, co potwierdza dołączona do akt decyzja rzeczona nr [...] . Inną decyzją nr [...], z tej samej kontroli, nałożono na P. J. karę pieniężną w wysokości 8000 złotych, co z kolei wynika z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, z dnia [...] maja 2012 r., zawartego w aktach administracyjnych. W ocenie Sądu, ustalenia protokołu kontroli stanowią podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w danym miejscu, o określonej godzinie, w odniesieniu do konkretnego pojazdu, kierującego etc. Natomiast decyzja o nałożeniu kary kończy postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary za stwierdzone protokołem kontroli naruszenia. Oczywistym jest więc, że przepis art. 92 ust. 2, od 1 stycznia 2012 r. art. 92a ust. 1 i 2, ustawy o transporcie drogowym należy odczytywać w całości, co oznacza, że sformułowanie "podczas jednej kontroli" odnosi się do maksymalnej wysokości kary, na którą składają się kary jednostkowe za poszczególne naruszenia stwierdzone protokołem kontroli, który to dokument kończy czynności kontrolne przeprowadzane na drodze. Podkreślenia wymaga fakt, że w trakcie jednej kontroli jest nakładana zawsze jedna kara pieniężna. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów, będzie to jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją administracyjną, określającą jedną karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia (suma kar). Będzie ona jednak wynosić zawsze maksymalnie, od 1 stycznia 2012 r. – 10.000 złotych. W ocenie Sądu organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 92a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ uznał, że miało miejsce naruszenie przepisów wymienionej ustawy, winien ustalić podmiot odpowiedzialny za to naruszenie i wymierzyć mu karę w odpowiedniej, przewidzianej w prawie wysokości, to jest w granicach maksymalnej wysokości określonej w art. 92a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, od 1 stycznia 2012 r. w wysokości 10.000 złotych. Rozpatrując ponownie sprawę nałożenia kary pieniężnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku i wyda stosowną decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 92a ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji, do czasu uprawomocnienia wyroku, Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.