VI SA/Wa 1592/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej D. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej "Dyrektorem [...] NFZ") decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. ustalił, że D. K. (zwana dalej "Skarżącą") podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od [...] stycznia 1999r. do [...] marca 2000r. oraz nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od [...] kwietnia 2000r. do [...] czerwca 2009r., z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Dyrektor [...] NFZ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2012r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (zwany dalej "ZUS") zwrócił się o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego Skarżącej z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Według ZUS, w oparciu o zgromadzone dowody i materiały w toku postępowania wyjaśniającego, stwierdzono, że Skarżąca posiadała uprawnienia do prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] grudnia 1996r. do [...] czerwca 2009r. Skarżąca nie zgłaszała zawieszenia prowadzenia działalności, zgodnie z art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 220 poz. 1447 z późn. zm.). Organ I instancji wskazał ponadto, że Skarżąca z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej zgłosiła się do ubezpieczenia zdrowotnego i społecznego od [...] stycznia 1999r. Wobec czego ZUS decyzją z dnia [...] października 2008r. wymierzył składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz społeczne za okres od [...] stycznia1999r. do [...] września 2008r. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2010r. Sąd Okręgowy w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zmienił ww. decyzję, stwierdzając że Skarżąca nie podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym w okresie od [...] kwietnia 2000r. do [...] września 2008r. z powodu faktycznego zaprzestania prowadzenia działalności. Jednocześnie zarządził oddzielną rozprawę w przedmiocie obowiązku podlegania przez Skarżącą ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej za okres od [...] stycznia 1999r. do [...] września 2008r. oraz w przedmiocie wysokości składek, w której następnie wydał wyrok z dnia [...] kwietnia 2012r. (sygn. akt [...]). Dyrektor [...] NFZ, powołując się na korespondencję ZUS z dnia [...] maja 2012r., stwierdził że w okresie od [...] stycznia 1999r. do [...] marca 2000r. Skarżąca podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym na podstawie art. 8 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153, ze zmianami) w związku z faktycznie wykonywaną w tym okresie pozarolniczą działalnością gospodarczą. Ponadto organ I instancji wyjasnił, że ZUS w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012r. wskazał, że wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. dotyczył wyłącznie obowiązku uregulowania przez Skarżącą składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia przez Skarżącą pozarolniczej działalności gospodarczej za okres od sierpnia 1998r. do grudnia 1998r. W konkluzji Dyrektor [...] NFZ stwierdził, że swoje ustalenia dotyczące obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego Skarżącej z tytułu działalności pozarolniczej, oparł na podstawie zgromadzonych dokumentów, w szczególności na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w [...] oraz ustaleń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących okresu w jakim strona podlegała oraz nie podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym. W odwołaniu Skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji, ustalającej podleganie przez Skarżacą obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999r. do [...] marca 2000r. Skarżąca wskazała, że nie podlegała temu obowiązkowi, co potwierdził Sąd Okręgowy w [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. w sprawie o sygn. akt [...]. Według Skarżącej decyzja w tym zakresie wydana została niezgodnie ze stanem faktycznym i jest niezgodna z prawem. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej "Prezesem NFZ") decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Dyrektora [...] NFZ stwierdzajac, że Skarżąca podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999r. do [...] marca 2000r. Według Prezesa NFZ, zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010r., sygn. akt [...], na skutek wniesienia przez Skarżącą odwołania od decyzji ZUS w [...] z dnia [...] października 2008r., Sąd zmienił ww. decyzję ZUS w [...] i ustalił, że Skarżąca z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności nie podlega ubezpieczeniom społecznym w okresach [...] kwietnia 2000r. do [...] września 2008r. Odnosząc się do powołanego w odwołaniu wyroku z wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., sygn. akt [...], stwierdził, iż dotyczył obowiązku uregulowania składek przez Skarżącą na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od sierpnia do grudnia 1998r. Ponadto do odwołania nie dołączono dowodów potwierdzających, iż w okresie od [...] stycznia 1999r. do [...] marca 2000r. Skarżąca nie prowadziła pozarolniczej działalności gospodarczej. W konsekwencji zdaniem Prezesa NFZ, biorąc pod uwagę uzasadnienie decyzji Dyrektora [...] NFZ oraz zawarte w niej informacje ZUS w [...], nie było podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2012r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji Prezesa NFZ w całości. Decyzji zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych oraz niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenie art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz.U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027, ze zmianami). Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez ustalenie, że w okresie od [...] stycznia 1999r. do [...] marca 2000r. Skarząca nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego ztytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że nie prowadziła faktycznie działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999r. do [...] marca 2000r. Okoliczność ta została prawomocnie przesądzona w wyroku Sądu Okregowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. w sprawie sygn. [...]. W związku z tym, zdaniem Skarżącej, nie mogła ona podlegać obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, jak wskazał w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, a co za tym idzie decyzja ta nie może zostać uznana za zgodą z prawem. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012r., poz. 270 - dalej: p.p.s.a.). Ustalając obowiązek podlegania przez Skarżącą ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej zarówno Dyrektor [...] NFZ, jak i Prezes NFZ uznali, że Skarżąca podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od [...] stycznia 1999r. do [...] marca 2000r. Natomiast nie podlegała temu obowiązkowi, z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, w okresie od [...] kwietnia 2000r. do [...] czerwca 2009r. zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010r. sygn. sprawy [...]. W rozpatrywanej sprawie podstawowy problem prawny sprowadza się zatem do oceny zakwestionowanego przez Skarżącą obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od [...] stycznia 1999r. do [...] marca 2000r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji organy Narodowego Funduszu Zdrowia, dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, nie mogły ograniczać się wyłącznie do informacji z ZUS odnośnie spornego okresu podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego jako podstawy wydania zaskarżonych decyzji, lecz powinny dokonać własnej, szczegółowej i pełnej oceny wszystkich okoliczności podniesionych przez Skarżącą dla uprawdopodobnienia przez stronę faktycznego braku prowadzenia działalności gospodarczej, a następnie nie tylko przedstawić dowody przeciwne do twierdzeń strony, ale również szczegółowo i precyzyjnie uzasadnić, dlaczego podważają one stanowisko Skarżącej. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że wskazane organy zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem. Zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Niemniej należy wyraźnie wskazać, iż zasada ta nie oznacza, że organ administracji uprawniony jest do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, gdyż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nauki swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m.in.: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 410 i cyt. tam poglądy doktryny; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 723). Zarówno w nauce, jak i praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, dokonując oceny znaczenia i wartości danego dowodu dla toczącej się sprawy. Zdaniem Sądu organ może - w ramach zasady określonej w art. 80 k.p.a. - odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku występowania dowodów o przeciwstawnej treści (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1984 r., sygn. akt III SA 113/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 42). W ramach tej oceny organ winien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Ważne jest także, aby rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, było zgodne z prawidłami logiki. Organ zobowiązany jest przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jasny, logiczny i przekonywujący zarazem wywód odnośnie uwzględnienia jednego dowodu przy jednoczesnym odrzuceniu pozostałych dowodów. W niniejszej sprawie należy zauważyć, że głównym i zasadnym zarzutem było nie zbadanie przez Dyrektora [...] NFZ, jak i Prezesa NFZ, treści prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. w sprawie sygn. [...]. Wyrok ten, jak podaje Skarżąca, dotyczył ustalenia, iż w spornym okresie Skarżąca nie podlegała ubezpieczeniom: emerytalnemu, rentowemu, wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu, zbadanie tego dowodu, miało istotne znaczenie dla sprawy. Organy miały bowiem świadomość wydania w sprawie spornego okresu, orzeczenia sądu powszechnego z dnia [...] kwietnia 2012r., na co wskazywał w piśmie z dnia [...] lipca 2012r. pełnomocnik Skarżącej, jednak nie zbadały tej okoliczności. Organy oparły się tylko na piśmie ZUS z dnia [...] sierpnia 2012r., w którym wskazano, iż powołany wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. dotyczył wyłącznie obowiązku uregulowania przez Skarżącą składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej za okres od sierpnia 1998r. do grudnia 1998r. Jednoczesnie Sąd stwierdza brak w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy dowodu w postaci powołanego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. W ocenie Sądu, brak pełnego odniesienia się przez organy NFZ do wskazanego przez stronę skarżącą materiału dowodowego i wysnutych z niego argumentów, istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy Skarżącej, należałoby uznać, iż brak jest podstaw do rozstrzygnięcia, że podlegała ona w spornym okresie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie decyzji Dyrektora [...] NFZ jak i Prezesa NFZ nie spełniały wymogów stawianych przez normę proceduralną zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia tych rozstrzygnięć nie zawierały pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia istnienia obowiązku Skarżacej podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej w spornym okresie. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności, Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania Dyrektor [...] NFZ winien zgdormadzić material dowodwy zgodnie z dyspozycja art. 77 k.p.a., dokonać wszechstronnej oceny całości tak zgromadzonego materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo do wszystkich argumentów Skarżącej, mających świadczyć o faktycznym braku prowadzenia przez nią działalności gospodarczej w spornym okresie. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organy uwzględnią zaprezentowane stanowisko Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.