VI SA/Wa 1596/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. spec. Patrycja Kumicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.. art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 kpa. art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania H. L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...]02.2019 r., orzekającą o odmowie wydania zezwolenia H. L. na zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...], w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim stoiska handlowego o pow. 9,50 m2, od dnia 01.10.2019 r. do dnia 31.12.2019 r. Zajmując stanowisko w sprawie organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 27.11.2018 r. (uzupełnionym w dniu 04.01.2019 r. oraz 15.01.2019 r.) H.L. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...], w rej. ul. [...], stoiska handlowego o pow. 9,50 m2, od dnia 01.10.2019 r. do dnia 31.12.2019 r. Decyzją z dnia [...].02.2019 r. Prezydent W. odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia w związku z brakiem zatwierdzenia w uchwale Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...].04.2008 r. pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...], w wykazie miejsc, na których dopuszcza się prowadzenie handlu obwoźnego. Rozpatrując wniesione przez stronę odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r. poz. 2068) zdefiniowano pas drogowy jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 u.d.p. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Termin ten bliżej nieokreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się. Decyzja w przedmiocie zezwolenia, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Decyzje wydawane na podstawie art. 39 ust. 1 oraz 3 u.d.p. mają charakter uznaniowy i służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw. W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę miasta wobec ochrony reprezentacyjnego charakteru przestrzeni publicznej. Stwierdzenie, że decyzja ta ma charakter uznaniowy nie oznacza, że może być decyzją dowolną. Również odmowa wydania zezwolenia wymaga uzasadnienia stanowiska organu. Powodem negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest fakt podjęcia uchwały nr [...], przez Zarząd Dzielnicy [...] W., z dnia [...]04.2008 r., w sprawie zatwierdzenia wykazu miejsc położonych na terenie Dzielnicy [...] W., na których dopuszcza się prowadzenie handlu obwoźnego. W załączniku tym (zawierającym wykaz miejsc, na których dopuszcza się prowadzenie handlu obwoźnego) nie została ujęta ul. [...] w rej. ul. [...]. Tym samym, skoro we wnioskowanym miejscu lokalizacji stoiska handlowego nie dopuszcza się handlu obwoźnego, zasadnym było odmówić stronie wydania zezwolenia w niniejszej sprawie. Organ wyjaśnił, że powyższa uchwała Zarządu Dzielnicy W. została podjęta w związku z zarządzeniem nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie prowadzenia handlu obwoźnego na terenie W.Zgodnie z § 1 ww. uchwały wprowadza się "Zasady prowadzenia handlu obwoźnego na terenie W.y\", stanowiące załącznik do niniejszego zarządzenia. Zasady te zostały wprowadzone w trosce o należyty wizerunek m.st. Warszawy, dla ochrony reprezentacyjnego charakteru przestrzeni publicznej, celem ujednolicenia działań związanych z funkcjonowaniem handlu obwoźnego na terenie m.st. Warszawy. W rozdziale I "Przepisy ogólne" (§ 1 pkt 2) ww. zasad wyjaśniono, co należy rozumieć poprzez "handel obwoźny", mianowicie handel obwoźny to handel całoroczny, jednodniowy, okolicznościowy lub sezonowy, prowadzony z ruchomych stoisk handlowych usuwanych codziennie po zakończeniu działalności; codzienne usuwanie stoisk handlowych nie dotyczy sezonowego handlu choinkami; handlem obwoźnym jest również handel "z ręki", tj. handel prowadzony bez użycia jakichkolwiek elementów wyposażenia stanowiska handlowego. Zatem mając na uwadze, iż strona we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe (data wpływu do Zarządu Dróg Miejskich w W. w dniu 04.01.2019 r.) określiła, że stoisko te usytuowane będzie "przed lokalem, w którym prowadzi działalność gospodarczą oraz będzie prowadzona na nim sprzedaż tego samego asortymentu, co w lokalu tj. art. spożywcze, warzywa i owoce", prawidłowo Prezydent W. zakwalifikował taki rodzaj handlu jako handel obwoźny, gdyż stoisko handlowe, będzie codziennie usuwane po zakończeniu działalności, co również potwierdza jej pełnomocnik w odwołaniu z dnia 22 lutego 2019 r. Organ podkreślił, że celem działania administracji publicznej, jest działanie na podstawie i w granicach prawa, ukierunkowane na realizację interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli. O ile samo podejmowanie czynności w ramach realizacji określonego celu publicznego, zawsze wiąże się z zaspokajaniem interesu publicznego, o tyle działanie w interesie publicznym nie zawsze musi zmierza«; do zaspokojenia roszczeń poszczególnych jednostek. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia interesu społecznego i interesu obywateli, nie określając również hierarchii powyższych wartości oraz nie wytyczając reguł rozstrzygania konfliktów zachodzących między nimi. Tym samym organowi na mocy tzw. uznania, przyznano pewien zakres samodzielności, jednakże jedynie w ramach zakreślonych przepisami prawa. W rezultacie organ samodzielnie ustala kryteria, którymi się kieruje, a które to jednocześnie wypełniają normę prawną zgodnie z zasadą praworządności, a następnie kierując się tymi kryteriami, ustała treść rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne jest formą wykonywania przepisów prawa, która pozwala na uwzględnienie indywidualnych warunków każdego przypadku, tak by wydana została decyzja zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Relacja zachodząca między omawianym interesem społecznym a słusznym interesem obywatela wymaga wskazania, w jakim znaczeniu używane jest to ostatnie sformułowanie. W orzecznictwie wyrażono pogląd, iż w odniesieniu do decyzji uznaniowych wskazówkę interpretacyjną stanowi przepis art. 7 k.p.a., w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, zaś każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym słuszny w rozumieniu obiektywnym, nie może być oparty jedynie na własnym przekonaniu subiektywnego poczucia nierównego, krzywdzącego czy niesprawiedliwego traktowania. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, H. L. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, przeprowadzenie dowodów z dokumentów tj. wpisu do ewidencji działalności gospodarczej skarżącej, decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2018 r. Decyzja Nr [...], Decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...]. i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1257) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy ze względu na zasadność podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości. 2. prawa materialnego tj. §1 ust.3 Załącznika do zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wniosek skarżącej dotyczy pozwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia na nim handlu obwoźnego, podczas gdy wniosek dotyczył zajęcia dodatkowej powierzchni pod zadaszeniem kiosku handlowego skarżącej, a zatem nie powinien mieć zastosowania do rozważanego stanu faktycznego. 3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 4w zw. z art. 80 i art. 81a k.p.a., poprzez brak oceny sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nie rozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości dotyczących stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawodawca, w drodze wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Art. 39 ust. 3 ustawy nie zawiera definicji szczególnie uzasadnionego przypadku. Tym samym ocena organu administracji, czy taki szczególny przypadek zachodzi, sprowadza się do stwierdzenia, że wnioskowana lokalizacja uzasadnia odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Co do zasady wydanie zezwolenia musi być uzależnione od tego, czy zarządca drogi bez szkody dla wykonywania zadań może wyłączyć fragment pasa drogowego dla innych celów niż związane z potrzebami dróg. Jak stanowi art. 40 ust. 1 omawianej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być dowolna. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 39 ust. 3 ustawy zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Wymaga podkreślenia, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ natomiast każdorazowo bada, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia oraz czy brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 u.d.p. Organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi, uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym, przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Należy przy tym zauważyć, że zarządca drogi nie może być ograniczany w uprawnieniach zarządzania drogami i pasami drogowymi, jeżeli ograniczenia takie nie są warunkowane przepisami prawa, a wynikają z wniosku strony który może być rozpatrzony pozytywnie tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Pas drogowy z istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej/gospodarczej i tego typu działalność nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy. Dla porządku wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W rozpoznawanej sprawie organy administracji odmówiły wydania wnioskowanego zezwolenia w związku z brakiem zatwierdzenia w uchwale Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] 04.2008 r. pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...], w wykazie miejsc, na których dopuszcza się prowadzenie handlu obwoźnego. Organ wyjaśnił skarżącej, że powyższa uchwała została podjęta w związku z zarządzeniem nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie prowadzenia handlu obwoźnego na terenie W.W rozdziale I "Przepisy ogólne" (§ 1 pkt 2) wyjaśniono, że handel obwoźny to handel całoroczny, jednodniowy, okolicznościowy lub sezonowy, prowadzony z ruchomych stoisk handlowych usuwanych codziennie po zakończeniu działalności; codzienne usuwanie stoisk handlowych nie dotyczy sezonowego handlu choinkami; handlem obwoźnym jest również handel "z ręki", tj. handel prowadzony bez użycia jakichkolwiek elementów wyposażenia stanowiska handlowego. Skarżąca we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe określiła, że stoisko usytuowane będzie "przed lokalem, w którym prowadzi działalność gospodarczą oraz będzie prowadzona na nim sprzedaż tego samego asortymentu, co w lokalu tj. art. spożywcze, warzywa i owoce" Skoro zatem stoisko handlowe będzie codziennie usuwane po zakończeniu działalności, co potwierdził pełnomocnik skarżącej w toku postępowania administracyjnego to należy uznać, że prawidłowo organ zakwalifikował taki rodzaj handlu jako handel obwoźny. Przy czym należy dodać, że skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia dopiero po wydaniu decyzji o nałożeniu kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia za wcześniejszy okres. Nadto, nie bez znaczenia w realiach niniejszej sprawy pozostaje oświadczenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej złożone na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r., że strona zawarła z miastem umowę odnośnie wynajmu nowego lokalu przy ul. [...] i podjęła kroki w przedmiocie rozbiórki dotychczas zajmowanego pawilonu. W konsekwencji Sąd stwierdza, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Sąd nie stwierdził więc naruszenia przez organy orzekające w sprawie podnoszonych przez skarżącą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8