VI SA/Wa 1598/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza miasta L. z dnia [...] marca 2015 r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także: "SKO w [...]"), działając m.in. na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania złożonego przez M.K.(dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], wydanej w przedmiocie udzielenia B. i M.K. zezwolenia na zajęcie w dniu 18 marca 2015 r. (1 dzień) pasa drogowego drogi gminnej, tj. ulicy [...]w [...] (dz. nr 4185), o powierzchni zajęcia wynoszącej 62,83 m 2 oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 314,15 złotych - utrzymało w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 16 marca 2015 r. skarżący M.K. wraz z B. K. zwrócili się do Burmistrza Miasta Ł. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do działki o numerze 4190 w Ł., celem podłączenia przyłącza wodociągowego od ulicy K. w terminie 18 marca 2015 r., tj. 1 dzień. Powierzchnia zajęcia (jezdni, chodnika, pobocza) nie została we wniosku określona. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Burmistrz Miasta Ł., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 11 i ust. 13 oraz art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm. - dalej także: "u.d.p.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajecie pasa drogowego (Dz. U. z 2004r. Nr 140, poz. 1481), a także na podstawie uchwały Rady Miasta Ł. nr XXVII/143/2004 z dnia 24 września 2004 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg miejskich na terenie M. Ł. na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], udzielił B.i M. K. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (jezdnia, pobocze) ul. K. (dz. nr 4185) w celu wykonania przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 4190, ustalając jednocześnie, iż powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosi 62.83 m2, zaś termin wnioskowanego zajęcia pasa drogowego to 18 marca 2015 r., a więc 1 dzień (pkt 1 decyzji). Jednocześnie organ pierwszej instancji ustalił w treści wydanej decyzji, że jej adresaci zobowiązani są przywrócić pas drogowy do stanu pierwotnego nie później, jak w terminie do dnia 18 marca 2015 r. (pkt 2 decyzji). Ponadto, Burmistrz Miasta Ł. wskazał w pkt. 3 decyzji, iż za zajęcie pasa drogowego wnioskodawca winien dokonać opłaty w wysokości 314,15 złotych, w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji. Zarządca drogi ustalił również warunki rozpoczęcia robót, zasady odpowiedzialności za stan oznakowania i zabezpieczenia miejsca zajęcia pasa drogowego, jak również zasady odpowiedzialności za powstałe w trakcie wykonywania robót szkody materialne i wypadki spowodowane nienależytym zabezpieczeniem pasa drogowego w miejscu wykonywania robót, a także sposób i tryb odbioru uporządkowanego pasa drogowego w Urzędzie Miasta Ł. Do wydanej decyzji Burmistrz Miasta Ł. dołączył dokument nazwany "Wyliczeniem", który - stanowiąc integralną część decyzji w postaci załącznika do niej - określał zarówno liczbę m2 zajętej powierzchni pasa drogowego (10,30 m x 6,10 m = 62.83 m2), a także ustalał w oparciu o przepisy uchwały Rady Miasta Ł. nr XXVII/143/2004 z dnia 24 września 2004 r. stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 na kwotę 5,00 złotych oraz wskazywał na liczbę dni zajmowania pasa drogowego (1 dzień). W konsekwencji, z załącznika tego wynikało, że strona ma dokonać wpłaty 314,15 złotych (62.83 m2 x 1 dzień x 5 złotych = 314,15 złotych). W dniu 1 kwietnia 2015 r. skarżący M. K., działając za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] marca 2015 r. Wnosząc o dokładne i poprawne naliczenie liczby zajętej powierzchni m2 pasa drogowego i w konsekwencji prawidłowe naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego zgodnie ze stanem faktycznym, skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji wadliwe i niedokładne pomiary ilości m2 zajętej powierzchni pasa drogowego (ul. K., dz. Nr 4185) potrzebnej do wykonania przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 4190. W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca stwierdziła, że organ wadliwie i niedokładnie ustalił stan faktyczny w zakresie ilości m2 zajętej powierzchni pasa drogowego (ul. K. dz. Nr 4185) potrzebnej do wykonania przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 4190. Zdaniem skarżącego, podana w decyzji liczba m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego jest zawyżona, co wiąże się również z obliczeniem przez organ zawyżonej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Skarżący zarzucił, że pomiaru liczby m2 zajętego pasa drogowego nie wykonywał pracownik Referat Inwestycji, Budownictwa, Gospodarki Nieruchomościami, Ochrony Środowiska i Rolnictwa (IBN) Urzędu Miasta Ł., lecz osoba odbywająca staż w Urzędzie Miasta Ł. w asyście pracownika Referatu Organizacyjnego, Spraw Społeczno-Obywatelskich oraz Promocji Miasta (OR) Urzędu Miasta Ł. Skarżący uznał, że osoba odbywająca staż w Urzędzie Miasta Ł. nie jest uprawniona i nie posiada doświadczenia w wykonywaniu pomiarów liczby m2 zajętego pasa drogowego. Skarżący nadmienił również, że posiadacze sąsiednich działek, będąc w podobnej sytuacji przy wykonywaniu podłączenia do wodociągu, zajmowali znacząco mniejsze powierzchnie pasa drogowego, ponosząc symboliczne opłaty za zajęcie pasa drogowego lub nie ponosząc ich wcale. Skarżący wskazał jednocześnie, że według jego osobistych pomiarów powierzchnia m2 zajętego pasa drogowego wynosi maksymalnie 30 m2. Mając na względzie powyższe, skarżący wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w celu dokładnego i poprawnego wymierzenia liczby zajętej powierzchni m2 pasa drogowego oraz prawidłowego naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego zgodnie ze stanem faktycznym. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.- decyzją z dnia[...]kwietnia 2015 r., nr [...]- utrzymało w mocy w/w decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], udzielającą B. i M.K. zezwolenia na zajęcie w dniu [...] marca 2015 r. pasa drogowego drogi gminnej, tj. ulicy K. w Ł. (dz. nr 4185), o powierzchni zajęcia wynoszącej 62,83 m 2 oraz ustalającej opłatę za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w wysokości 314,15 złotych. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest liczba metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego w celu wykonania przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 4190. Odnosząc się do zarzutów oraz argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą, SKO w [...] stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie, albowiem przede wszystkim nie zostały one poparte żadnymi dowodami, a tym samym są gołosłowne. W konsekwencji, organ odwoławczy, uznając zarzuty strony skarżącej za niewiarygodne - podkreślił, że skarżący, składając wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie wskazał w tym wniosku powierzchni zajętego pasa drogowego zgodnie z wymogiem § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. W tej sytuacji, jak wskazał organ odwoławczy, ustalenia w tej materii zostały zatem dokonane przez organ zezwalający. Zdaniem SKO w [...], kwestionowanie tychże ustaleń, po wykonaniu robót dotyczących przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego, jest działaniem dokonywanym po niewczasie. Jednocześnie, organ odwoławczy uznał, iż powoływanie się przez stronę skarżącą na to, że posiadacze sąsiednich działek ponosili znacząco niższe opłaty, nie stanowi dowodu na okoliczność, iż w przedmiotowym przypadku ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego zostało zawyżone. Mając na względzie zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania i wzruszenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, ponowne dokonanie pomiarów celem ustalenia powierzchni zajęcia przez inwestora pasa drogowego na czas prowadzenia robót związanych z podłączeniem przyłącza wodociągowego do budynku - mieszkalnego usytuowanego na działce nr 4185, które to roboty zostały już przez inwestora wykonane, nie jest na obecnym etapie i w aktualnym stanie faktycznym możliwe do ustalenia w sposób prawidłowy, dokładny i obiektywny. Pismem z dnia 22 maja 2015 r. skarżący M.K.- działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] w części określającej liczbę zajętej powierzchni m2 pasa drogowego oraz w części dotyczącej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych, strona skarżąca zarzuciła organom obu instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., a także art. 28 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że organy obu instancji naruszyły zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, albowiem wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 7 k.p.a., nie podjęły w toku spornego postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie, mając na względzie słuszny interes obywatela. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy w decyzji rozstrzygającej postępowanie nie zweryfikował poprawnie stanu faktycznego dotyczącego ilości m2 zajętego pasa drogowego, podtrzymując błędne wyliczenia ilości m2 zajętego pasa drogowego wskazane decyzją Burmistrza Miasta Ł. . Zdaniem strony skarżącej, z wydanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] można wywnioskować, że istnieje możliwość wskazania przez organ wydający decyzję dowolnej ilości m2 zajętego pasa drogowego w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wskazał we wniosku o zajecie pasa ilości m2, które przewiduje zająć. Ponadto, skarżący stwierdził, że argument Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dotyczący braku udowadniania przez wnioskodawcę prawidłowości wymierzenia ilości 30 m2, jako właściwej ilości m2 zajętego pasa drogowego, równie dobrze powinien mieć zastosowanie do pomiarów wskazanych decyzją Burmistrz Miasta Ł. . Według strony skarżącej, organ pierwszej instancji, który wydał sporną decyzję, winien był - zgodnie z art. 9 k.p.a. - w sposób należyty i wyczerpujący poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Tymczasem, jak zauważył skarżący, organ pierwszej instancji nie poinformował wnioskodawcy o terminie wykonywania pomiarów ilości m2 zajętego pasa drogowego. Skarżący zarzucił, iż organ wykonał wspomniane pomiary bez wiedzy i obecności wnioskodawcy na placu budowy, informując o ostatecznym wyniku pomiaru decyzją administracyjną. Strona skarżąca uznała ponadto, że organ pierwszej instancji wadliwie i niedokładnie ustalił stan faktyczny, co do ilości m2 zajętej powierzchni pasa drogowego (ul. K., dz. Nr 4185) potrzebnej do wykonania przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 4190. Zdaniem skarżącego, podana w decyzji liczba m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego jest zawyżona, co wiąże się również z obliczeniem przez ten organ zawyżonej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Skarżący zauważył ponownie, iż spornego pomiaru liczby m2 zajętego pasa drogowego nie wykonywał pracownik Referatu Inwestycji, Budownictwa, Gospodarki Nieruchomościami, Ochrony Środowiska i Rolnictwa (IBN) Urzędu Miasta Ł. , lecz osoba odbywająca staż w Urzędzie Miasta Ł. w asyście pracownika Referatu Organizacyjnego, Spraw Społeczno-Obywatelskich oraz Promocji Miasta (OR) Urzędu Miasta Ł. Według skarżącego, osoba odbywająca staż w Urzędzie Miasta Ł. nie jest uprawniona i nie posiada doświadczenia w wykonywaniu pomiarów liczby m2 zajętego pasa drogowego. Jednocześnie, skarżący ponownie nadmienił, że posiadacze sąsiednich działek, będąc w podobnej sytuacji przy wykonywaniu podłączenia do wodociągu, zajmowali znacząco mniejsze powierzchnie pasa drogowego, ponosząc przy tym symboliczne opłaty za zajęcie pasa drogowego lub nie ponosząc ich wcale. Skarżący podtrzymał również swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując, że - według jego osobistych pomiarów - powierzchnia m2 zajętego pasa drogowego wynosi maksymalnie 30 m2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, SKO w [...] w pierwszej kolejności zauważyło, że sporna decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] marca 2015 r. i dotyczyła zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tymże dniu. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 20 marca 2015 r., a zatem już po dacie, na którą przedmiotowe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało wydane. W tej sytuacji, jak zauważył organ odwoławczy, przyłącze wodociągowe do budynku mieszkalnego na działce 4190, w dacie doręczenia decyzji, zostało już wykonane i roboty zostały zakończone. W ocenie SKO w [...], brak jest podstaw, aby kwestionować prawidłowość dokonanego przez pracowników Urzędu Miasta w Ł. pomiaru powierzchni zajętego pasa drogowego niezbędnego do wykonywania przez skarżącego robót budowlanych przy budowie przyłącza wodociągowego. Organ odwoławczy stwierdził, że pomiar ten został wykonany przez dwóch pracowników Urzędu Miasta w Ł. w dniu wykonywania robót budowlanych i potwierdzał stan faktyczny zajętego pasa drogowego. SKO w [...] podniosło, że mankamentem może być jedynie brak protokółu z przeprowadzonego pomiaru, jednakże wskazało jednocześnie, że bezzasadnym jest zarzut, iż pomiar został wykonany przez osoby nieuprawnione. Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, że rzekomy pomiar osobisty inwestora został wykonany już po otrzymaniu decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia robót, po wykonaniu tych robót i zejściu wykonawcy z terenu budowy. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, pomiar ten nie odzwierciedlał zatem stanu faktycznego i nie mógł stanowić podstawy do zmiany decyzji wydanej w tej sprawie. SKO w [...] zauważyło również, iż skarżący, składając wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie wskazał w tym wniosku powierzchni zajętego pasa drogowego, zgodnie z wymogiem wynikającym z przepisu § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. W tej sytuacji, jak wskazał organ odwoławczy, ustalenia w zakresie powierzchni zajęcia pasa drogowego zostały zatem dokonane przez organ zezwalający. Według SKO w [...], kwestionowanie tychże ustaleń po wykonaniu robót dotyczących przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego jest działaniem bezzasadnym. Zdaniem SKO, również powoływanie się przez skarżącego na to, iż posiadacze sąsiednich działek ponosili znacząco niższe opłaty, nie może stanowić dowodu na okoliczność wadliwego ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego w spornej decyzji organu pierwszej instancji. SKO w [...] podtrzymało również stanowisko, iż argumenty podnoszone przez skarżącego nie zostały poparte żadnymi dowodami, co świadczy o ich niewiarygodności. Organ odwoławczy uznał, że ponowne dokonywanie pomiarów, celem ustalenia powierzchni zajęcia przez inwestora pasa drogowego na czas prowadzenia robót związanych z podłączeniem przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego, po wykonaniu przez inwestora tych robót, nie było zasadne oraz możliwe do przeprowadzenia w sposób dokładny, obiektywny i zgodny ze stanem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizując pod tym kątem skargę M. K. należy przyjąć, że zasługuje ona na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bowiem, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], jak również Burmistrz Miasta Ł. , wydając decyzję z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego dopuścili się przede wszystkim - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a także na przeprowadzeniu wadliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz braku wskazania dowodów, na podstawie których organ pierwszej instancji, jako zarządca drogi publicznej, dokonał ustaleń faktycznych w zakresie określenia powierzchni pasa drogowego zajętego w dniu 18 marca 2015 r. przez skarżącego. Sąd uznał, że w konsekwencji powyższych uchybień, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jak i Burmistrz Miasta Ł. , wydając swoje decyzje, dokonali niepełnych i nieprecyzyjnych zarazem ustaleń w zakresie rzeczywistej powierzchni zajęcia pasa drogowego, co miało wpływ na wysokość opłaty wymierzonej za zajęcie spornego odcinka pasa drogowego drogi gminnej. Tym samym, stwierdzić trzeba, że zarówno SKO w [...], jak również Burmistrz Miasta Ł. , rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścili się istotnego naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa. Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, jako naruszających prawo. Należy zauważyć na wstępie, iż dyspozycja przepisu art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazuje na konieczność pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego. Opłata ta ma charakter daniny publicznoprawnej, rekompensaty za zajęcie pasa drogowego i ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przepisy art. 40 ust. 4-6 u.d.p. wskazują sposoby obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w zależności od celu, na który następuje zajęcie pasa drogowego. Opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się poprzez pomnożenie liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. W świetle powyższych przepisów, uznać trzeba, że jednym z podstawowych zadań organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, jaki jest obszar wnioskowanego zajęcia pasa drogowego, a także - w dalszej konsekwencji - ustalenie stosownej opłaty za zajęcie danej powierzchni pasa drogowego, którego dokonuje strona wnioskująca o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej. W niniejszej sprawie, według oceny Sądu, zarówno sam fakt ustalenia dokładnej powierzchni zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego, jak i równie kluczowa dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - kwestia ustalenia opłaty za zajęcie danej powierzchni pasa drogowego, zostały ustalone w sposób niejednoznaczny i nieznajdujący pełnego potwierdzenia w prawidłowo pozyskanym materialne dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego. Otóż, należy zauważyć, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, w postaci protokołu z pomiarów powierzchni zajęcia pasa drogowego przez stronę skarżącą, czy chociażby notatki służbowej pracowników Urzędu Miasta Ł. , z której wynikałoby jednoznacznie, kto i w jakich okolicznościach dokonał pomiarów owego zajęcia pasa drogi publicznej. Powyższą okoliczność potwierdziło zresztą również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyraźnie zauważyło, iż mankamentem spornego postępowania "(...) może być jedynie brak protokółu z przeprowadzonego pomiaru" (vide: strona 6 odpowiedzi na skargę). Wskazać należy również, na co zwrócił uwagę sam skarżący, że organ pierwszej instancji nie poinformował strony o terminie wykonywania pomiarów ilości m2 zajętego pasa drogowego, dokonując - według oświadczenia skarżącego - wspomnianych pomiarów bez wiedzy i obecności wnioskodawcy na placu budowy, a także informując o ich ostatecznych wynikach dopiero w treści spornej decyzji administracyjnej z dnia [...] marca 2015 r., doręczonej skarżącemu w dniu 20 marca 2015 r. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, mając na względzie powyższe zastrzeżenia, należy stanowczo podkreślić, że SKO w [...], podobnie zresztą, jak działający w pierwszej instancji zarządca drogi publicznej (Burmistrz Miasta Ł. ), wydając sporne decyzje administracyjne w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie w dniu 18 marca 2015 r. pasa drogowego drogi gminnej oraz ustalenia opłaty za zajęcie owego pasa drogowego, związani byli rygorami procedury administracyjnej, określającymi ich obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że wskazane organy administracji publicznej zobowiązane były m. in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Nie ulega najmniejszej wątpliwości Sądu, że tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84 (ONSA z 1984 r., nr 2, poz. 117), wyraźnie podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Należy wskazać, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika jednoznacznie, iż to organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić, jako dowód - wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem. W tej sytuacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w toku spornego postępowania przeprowadzono w sposób prawidłowy czynności dowodowe potwierdzające powierzchnię zajęcia wnioskowanego odcinka pasa drogowego przez stronę skarżącą. Zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Niemniej należy wyraźnie wskazać, że zasada ta nie oznacza jednak, iż organ administracji uprawniony jest do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, gdyż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nauki swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m. in.: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 410 i cyt. tam poglądy doktryny; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 723). Zarówno w literaturze, jak i praktyce orzeczniczej podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, dokonując oceny znaczenia i wartości danego dowodu dla toczącej się sprawy. Według Sądu, zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. Nie ulega wątpliwości Sądu, że w sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ zobowiązany jest przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jasny, logiczny i przekonywujący zarazem wywód odnośnie uwzględnienia jednego dowodu przy jednoczesnym odrzuceniu pozostałych dowodów. W wyniku analizy zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne rozstrzygające o udzieleniu stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i określające opłatę za zajęcie pasa drogi publicznej - wbrew obowiązkowi ustawowemu - nie wykazały w toku postępowania, by sporny obszar (powierzchnia) zajęcia pasa drogowego był ustalony w sposób bezsprzeczny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości. Zdaniem Sądu, konieczność dokładnego wyjaśnienia powyższej kwestii w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego, jest kwestią kluczową dla dalszych ustaleń w zakresie prawidłowości obliczenia i wymiaru opłaty pieniężnej za zajęcie danego obszaru pasa drogowego. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek materiałów dowodowych, które wskazywałyby w sposób jednoznaczny, że obszar (powierzchnia) zajęcia przez skarżącego odcinka pasa drogowego w dniu 18 marca 2015 r. wynosił rzeczywiście tyle, ile wskazał w swojej decyzji Burmistrz Miasta Ł. . W tej sytuacji, należy - zdaniem Sądu - uznać, że organ odwoławczy, mając pełną świadomość wątpliwości zgłaszanych w tym zakresie przez stronę skarżącą - całkowicie zaniechał wyjaśnienia tej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., ograniczając się jedynie do argumentacji związanej z niemożliwością i brakiem konieczności ponownego dokonania pomiarów, celem ustalenia powierzchni zajęcia przez inwestora pasa drogowego na czas prowadzenia robót związanych z podłączeniem przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego. Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wyjaśniając w żaden sposób zgłaszanych przez stronę skarżącą wątpliwości, a także nie uwzględnił jej argumentów w swych rozważaniach zawartych zarówno w uzasadnieniu spornej decyzji administracyjnej, jak i w odpowiedzi na skargę, w sposób ewidentny naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, należy uznać, iż powyższe zarzuty strony skarżącej i związane z nimi okoliczności, niedostatecznie wyjaśnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz organ pierwszej instancji, są o tyle istotne, o ile zważy się, że tylko w sytuacji wszechstronnego i jednoznacznego wyjaśnienia kwestii powierzchni zajęcia pasa drogowego - można w konsekwencji uznać, że zarządca drogi publicznej nałożył na skarżącego odpowiednią opłatę publicznoprawną za zajęcie pasa drogowego. Sąd zauważa, że swobodna ocena dowodów nie może być rozumiana, jako dopuszczenie oceny wiarygodności dowodów w sposób zupełnie dowolny, arbitralny, przeczący regułom logiki. W tej sytuacji, przeprowadzoną przez organ odwoławczy ocenę materiału dowodowego nie można uznać za dokonaną z zachowaniem jakichkolwiek reguł swobodnej oceny dowodów i nienoszącą cech dowolności, albowiem przy tak arbitralnej i lakonicznej w swej treści ocenie dokumentacji zgromadzonej w sprawie - nie sposób wykluczyć odmiennej oceny wiarygodności przywołanych przez stronę skarżącą argumentów. W konsekwencji, trudno nie zgodzić się ze stroną skarżącą, iż dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego była jednostronna. Zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca twierdząc, że SKO w [...] nie wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., na jakiej podstawie przyjęło, bazując wyłącznie na decyzji organu pierwszej instancji, że to właśnie powierzchnia zajęcia pasa drogowego wskazana przez Burmistrza Miasta Ł. jest właściwa. W ocenie Sądu, brak pełnego zgromadzenia przez organ odwoławczy materiału dowodowego oraz wszechstronnego odniesienia się w postępowaniu administracyjnym do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu odwoławczego. W tej sytuacji, uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji ją poprzedzającej. Z tej przyczyny należy uznać, że uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez SKO w [...], jak i wcześniej przez organ pierwszej instancji, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, aby uznać, że zachodzą jednoznaczne podstawy do ustalenia opłaty pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego, należy w sposób bezsporny ustalić wpierw powierzchnię owego zajęcia pasa drogi publicznej. W ocenie Sądu, aby sporne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować ich stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących podstaw nałożenia wspomnianej opłaty. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie spornej decyzji administracyjnej wydanej w dniu[...] kwietnia 2015 r. nie spełnia również wymogów stawianych przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu, a które winny być bezwzględnie brane pod uwagę przy wydaniu decyzji o udzieleniu zezwolenia i ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego na podstawie owego zezwolenia. W konsekwencji uznać należy, że wskazane naruszenia w sposób oczywisty kolidują z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Mając powyższe na względzie, należy - zdaniem Sądu - wskazać, że w toku ponownego postępowania zarządca drogi zobowiązany będzie jednoznacznie ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, ustosunkowując się przy tym szczegółowo do wszystkich zarzutów strony skarżącej podważających zasadność ustaleń zarządcy drogi w zakresie powierzchni spornego zajęcia pasa drogowego i legalność nałożonej opłaty pieniężnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzając od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego w wysokości 100 złotych uiszczonych tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.