VI SA/Wa 1600/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym; Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi E. i K.S., E. i J. B., M. i J. B. i I.B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2004r., 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących - E. i K.S., E. i J. B., M. i J. B. i I.B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 1999 r. Zastępca Dyrektora Oddziału [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych po rozpatrzeniu wniosku E.S. oraz J. i E. B. wyraził zgodę na przeniesienie istniejącego zjazdu do działki nr [...] w miejscowości B. przy drodze krajowej nr [...] na granicę działek nr [...] i [...] oraz nałożył obowiązek rozebrania dotychczas istniejącego zjazdu, będącego obiektem budowlanym. Ponieważ obowiązek ten nie został wykonany, w dniu [...] grudnia 2003 r. na wniosek Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. zostało wszczęte przez Wojewodę [...] postępowanie egzekucyjne w celu wykonania przez Panią E.S. obowiązku wynikającego z wydanej decyzji czyli rozbiórki "starego" zjazdu. W dniu [...] lutego 2003 r. do Oddziału GDDKiA w K. wpłynął wniosek adwokata T.M. pełnomocnika ustanowionego przez E. i K. S. oraz J.B. o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. poprzez rezygnację z likwidacji pierwotnego zjazdu z drogi krajowej nr [...] oraz wyrażenie zgody na utrzymanie obu faktycznie istniejących zjazdów z jednoczesnym wprowadzeniem organizacji ruchu stosownie do założeń zawartych w opinii biegłego załączonej do wniosku. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, iż proponowana organizacja ruchu poprawiłaby w sposób zasadniczy bezpieczeństwo ruchu w rejonie placu parkingowego, usytuowanego na nieruchomości wnioskodawców realizując w ten sposób cele sformułowane w § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430 - dalej jako rozporządzenie MTiGM). W dniu [...] lutego 2003 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwano pełnomocnika wnioskodawców do uzupełnienia braków wniosku i przedłożenia w terminie 14 dni dokumentów pozwalających na ustalenie stron postępowania (aktualnego wykazu właścicieli działek według rejestru gruntów, mapy ewidencyjnej z oznaczonym usytuowaniem zjazdu, który miał ulec likwidacji). W odpowiedzi na wezwanie organu pełnomocnik wnioskodawców w piśmie z dnia [...] marca 2003 r. wyjaśnił, że wnioskodawcy E.S., K.S., E. i J. B. oraz I. B. są w zakresie własności działek objętych wnioskiem następcami prawnymi adresatów decyzji administracyjnej z dnia [...] maja 1999 r. Ponadto w związku z zawartymi umowami darowizny do stron (wnioskodawców) niniejszego postępowania należy zaliczyć M. B. oraz J. B. (s. S. i Z.). Do tego pisma zostały załączono stosowne dokumenty oraz pełnomocnictwo do reprezentowania podpisane przez E.B., J.B. i M. B.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 1999 r. W uzasadnieniu powołując się na przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM wskazał, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. Zdaniem organu, każdy zjazd z drogi jest potencjalnym punktem kolizji, stwarzającym zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, zwłaszcza, iż na rozpatrywanym odcinku drogi obciążenie ruchem w 2000 r. wynosiło [...] pojazdów na dobę i to obciążenie ma tendencję wzrostową. Ponadto, w ocenie organu, przedmiotowy wniosek jest próbą uzyskania zgody na drugi zjazd w sytuacji, gdy zgody tej uprzednio odmówiono zaś plany inwestycyjne wnioskodawców nie mogą stanowić wystarczającej przesłanki do wyrażenia zgody na dodatkowy zjazd. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnioskodawcy określeni jako E. i K. małż. S., J. (s. S. i Z.) i E. małż. B., J. (s. J. i E.) i M. małż. B. oraz I. B. zarzucili obrazę przepisów postępowania: - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie ujawnienie w treści decyzji występujących w charakterze strony J.B. (s. S. i Z.), E. B. i M. B., zaniechania uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, wadliwe uzasadnienie faktyczne - art. 89 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanej rozprawy administracyjnej - art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie w charakterze dowodów dokumentacji projektowanej inwestycji - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin w terenie oraz opinii biegłego, a także pobieżne rozpatrzenie materiału dowodowego - art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność obciążenia ruchem spornego odcinka drogi. Zarzucono też błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przejawiający się w wyrażeniu mylnego poglądu jakoby uwzględnienie wniosku wiązało się z pogorszeniem warunków ruchu na spornym odcinku. Ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż stosownie do art. 155 k.p.a. wzruszenie decyzji ostatecznej jest możliwe gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym i odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego istotę stanowi dokonanie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia wskazanych w cytowanym przepisie przesłanek, natomiast celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tryb postępowania przewidziany w art. 155 k.p.a. służy organom administracji publicznej do eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, które organy uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. W uzasadnieniu został także przytoczony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1991r. (sygn. akt II SA 893/91, ONSA 1993, Nr 2, poz. 33) gdzie wyrażono pogląd, iż zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania dotychczasowej decyzji może mieć znaczenia tylko dla oceny występowania przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony; zasada ta ma zastosowanie także do postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. W ocenie organu prawidłowo ograniczono się do zbadania czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 155 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Generalny Dyrektor stwierdził, że są one bezzasadne bowiem sprowadzają się w istocie do kwestionowania faktu, iż sprawa nie została ponownie merytoryczne rozpatrzona w zakresie obsługi komunikacyjnej działki, co w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne. W skardze do Sądu E. i K. S., E. i J. B., M. i J. B., I. B. wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji podtrzymując swoje wcześniejsze zarzuty. Dodatkowo podnoszą naruszenie art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 155 k.p.a. Zasadniczym elementem skargi jest kwestionowanie poglądu organu, iż postulowana zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej pozostaje w sprzeczności z ważnym interesem społecznym w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...]. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazał, iż istnienie dwóch zjazdów stwarzałoby niebezpieczeństwo większej ilości kolizji na drodze bowiem pozostałyby dwa punkty potencjalnych kolizji. Ponadto planowanie przez skarżących podjęcia dodatkowych inwestycji na terenie pierwotnej działki nr [...] nie może stanowić przesłanki dla usankcjonowania dodatkowego zjazdu gdyż nowe zagospodarowanie terenu nie było objęte postępowaniem administracyjnym. Plany inwestycyjne w przyległym do drogi publicznej terenie dostosowuje się do możliwości obsługi komunikacyjnej, biorąc pod uwagę ograniczoną dostępność do drogi. Natomiast postulowane przez skarżących przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było nieuzasadnione ze względu na przedmiot sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej jako p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych. Przede wszystkim podkreślić należy, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej organ przyjął, iż wszyscy skarżący (wnioskodawcy) byli reprezentowani przez jednego pełnomocnika. W związku z tym tylko temu pełnomocnikowi były doręczone obie wydane w sprawie decyzje. Jednakże uszło uwadze organów administracji, że w przypadku I.B. pełnomocnictwo nie zostało złożone do akt sprawy. W tej sytuacji doszło do naruszenia przez organy przepisu art. 40 § 1 k.p.a., zgodnie z którym pisma doręcza się stronie, zaś pełnomocnikowi jedynie wówczas, gdy został on przez stronę ustanowiony (art. 40 § 2 k.p.a.). W konsekwencji uchybiono zasadzie ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, która wymaga kierowania do strony wszystkich wezwań. Natomiast doręczenie wezwania osobie, która nie przedstawiła pełnomocnictwa jest w stosunku do strony bezskuteczne. Strona, zgodnie z art. 32 k.p.a. może działać przez pełnomocnika, o ustanowieniu którego organ powinien być powiadomiony. Dopiero od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a zatem dopiero wówczas pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Jednocześnie przepisy art. 40 § 1 i 2 k.p.a. nie dopuszczają żadnych wyjątków i w myśl przyjętej w kodeksie postępowania administracyjnego zasady oficjalności doręczeń obarczają organy administracji obowiązkiem dostarczania wszystkich pism procesowych stronie lub ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi. Nie ulega wątpliwości, że w zaistniałej sytuacji, skoro I.B. nie ustanowiła pełnomocnika w postępowaniu o zmianę decyzji z dnia [...] maja 1999 r. (w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi brak jest podpisu tej osoby na złożonych pełnomocnictwach), zatem organy, oprócz doręczenia decyzji pełnomocnikowi E.S., K. S., J.B., E.B., J.B. oraz M. B., powinny doręczyć obie decyzje I.B., czego jednak nie uczyniono. Uchybień tych nie konwaliduje fakt, że pełnomocnictwo takie zostało złożone w toku postępowania przed niniejszym Sądem bowiem pełnomocnictwo to dotyczy umocowania do działania w imieniu strony w sprawie skargi na decyzję administracyjną lecz swoją ważnością nie obejmuje wcześniejszego postępowania administracyjnego. Kwestia ta ma o tyle znaczenie, iż brak doręczenia jednej ze stron postępowania wydanych w sprawie decyzji może być poczytane za pozbawienie strony udziału w postępowaniu, co stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym sensie uznać należy, że uchybienie to mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, słuszne jest stanowisko organu, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (bądź uchyleniem) przemawia interes społeczny i słuszny interes strony. Jednocześnie z redakcji przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, iż uznanie to może być dowolne. Natomiast kontrola legalności decyzji odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej dokonywana przez sąd jest ograniczona do badania czy ocena i przyjęte rozstrzygnięcie wynikają z racjonalnych i logicznych przesłanek oraz czy uzasadnienie takiej decyzji dotyczy wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nie narusza zasady zawartej w art. 7 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie wszystkie te aspekty zostały właściwie rozważone przez organ i znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Na marginesie wskazać trzeba, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie wskazanie przez organ podstaw prawnych przeprowadzonego w 2000 r. badania natężenia ruchu oraz zapoznanie stron z tymi badaniami stosownie do art. 81 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Z powyższych względów zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 209 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.