VI SA/Wa 1601/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 3317 (trzy tysiące trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga H. Sp. z o.o. z siedzibą w T. – dalej także skarżąca, na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2009 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] listopada 2008 r. w H. Sp. z o.o., przeprowadzono kontrolę w zakresie zgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych tej spółki z przepisami ustawy o transporcie drogowym oraz przepisami wykonawczymi do niej. Jak wynika z protokołu kontroli, kontrola obejmowała okres od listopada 2007 r. do listopada 2008 r. W wyniku stwierdzenia szeregu nieprawidłowości, pismem z [...] grudnia 2008 r. skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących naruszeń stwierdzonych w protokole z kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie. Decyzją z [...] stycznia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na postawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej utd., nałożył na H. Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 30.000 złotych. Organ wskazał, że skarżąca w ramach prowadzonej działalności naruszyła przepisy ustawy o transporcie drogowym, w szczególności art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 1 pkt 2 utd., za co orzeczono kary pieniężne w wysokości wskazanej w załączniku do utd., a mianowicie poprzez: 1. nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie za każdy dzień, tj. przez wskazanych w uzasadnieniu kierowców, za co została nałożona kara w wysokości 39.000 złotych zgodnie z lp. 11.4 ust. 1 załącznika do utd.; 2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut przez określonych kierowców, za co została nałożona kara w wysokości 1.050 złotych zgodnie z lp. 10.3 lit. a) i b) załącznika do utd.; 3. przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego, za co została nałożona kara pieniężna w wysokości 200 złotych zgodnie z lp. 10.5 lit. a) i b) załącznika do utd.; 4. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 1.600 złotych zgodnie z lp. 10.2 lit. a) i b) załącznika do utd.; 5. skrócenie tygodniowego odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą kolejną rozpoczętą godzinę przez kierowców wskazanych w uzasadnieniu, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 1.200 złotych zgodnie z lp. 10.1 lit. a) i b) załącznika do utd.; 6. wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 1.500 złotych zgodnie z lp. 1.8 ust. 1 załącznika do utd. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca domagała się jej uchylenia, podnosząc naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 i ust. 1 pkt 2 utd. Stwierdziła, że rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE L 370/8 z 1985 r.) nie zawiera terminów, których przekroczenie powoduje nieuwzględnienie przekazanych do kontroli dokumentów, m.in. wykresówek. Uznała, że skoro uzgodniła z upoważnionym pracownikiem kontroli drogowej formę i czas ich dostarczenia, to okoliczność ta powinna być wzięta pod uwagę, a brak dokumentów wykazanych w protokole kontroli nie powinien obciążać spółki. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności przyjęcie, że ww. protokół jest dokumentem niewzruszalnym i nie można od daty jego podpisania składać wyjaśnień i uzupełniać brakujących dowodów. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa.: 1) uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny i za każdą rozpoczętą kolejną godzinę i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania, 2) w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w mocy. W uzasadnieniu decyzji GITD odnosząc się do naruszenia z lp. 11.4 ust. 1 załącznika do utd., po analizie wykresówek poszczególnych kierowców, wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i karę pieniężną w wysokości 39.000 złotych nałożył w sposób prawidłowy. Organ przechodząc do zasadności stosowania wobec skarżącej przepisów rozporządzenia wskazanego przez nią w odwołaniu, wskazał, że organ I instancji nie wziął pod uwagę dokumentacji dostarczonej po zakończeniu kontroli, gdyż przedsiębiorstwo ma obowiązek okazać wymagane dokumenty w wyznaczonym terminie, najpóźniej przed zakończeniem czynności kontrolnych, czego skarżąca nie dopełniła. Obowiązek ten wynika z treści art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia. Organ odniósł się także do naruszenia określonego lp. 10.3 lit. a) i b) załącznika do utd. i potwierdził jego zaistnienie w oparciu o analizę przedstawionych wykresówek. Wobec naruszenia uregulowanego lp. 10.5 lit. a) i b) załącznika do utd. wskazał, że kara za nie została nałożona prawidłowo i w kwocie wskazanej w przepisach prawa. Analogiczne stanowisko GITD zajął wobec naruszeń określonych lp. 10.1 lit. a) i b) oraz lp. 1.8 ust. 1 załącznika do utd. Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił także argumentację świadczącą o zasadności uchylenia decyzji organu I instancji we wspomnianym wyżej zakresie. Uznał, że dogłębna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego świadczy o tym, że nałożona na skarżącą kara pieniężna w drodze lp. 10.2 lit. a) i b) załącznika do utd. jest pozbawiona podstaw faktycznych i prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca domagała się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w części dotyczącej nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie za każdy dzień. Zarzuciła naruszenie art. 93 ust. 7 utd. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy na gruncie rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa wskutek zdarzeń niezależnych od skarżącej, których nie mogła przewidzieć. Brak wymaganych dokumentów był, w ocenie skarżącej, wynikiem przywłaszczenia ich przez byłego pracownika spółki, o czym organy wiedziały w związku z przesłaniem przez Komendę Powiatową Policji wniosku o ukaranie tego pracownika z tytułu dokonania przywłaszczenia dokumentów, w tym m.in. tarczy tachografu, badań psychologicznych, których brak zaważył o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą spółkę. Zarzuciła również naruszenie przepisów Kodeku postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 8 art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa., poprzez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn, z powodu których skarżąca nie przedłożyła koniecznych do kontroli dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną, jednakże z innych względów, niż w niej przywołane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej jest sprawa o nałożenie na skarżącą na podstawie art. 93 ust. 1 i 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (utd.) kary pieniężnej w wyniku przeprowadzonej kontroli przedsiębiorstwa. Organ I instancji, stwierdzając szereg naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów regulujących czas pracy kierowców, nałożył na skarżącą karę pieniężną w dopuszczonej art. 92 ust. 2 utd. wysokości 30.000 złotych, wskazując w uzasadnieniu decyzji jakie jednostkowe naruszenia i przypisane im kary składają się na powyższe rozstrzygnięcie. Wydana przez GITD na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa. decyzja uchyliła decyzję organu I instancji w części dotyczącej jednej kary, a w pozostałej części utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Działanie takie uznać należy za nieprawidłowe. Jak już wyżej wskazano, rozpatrywaną sprawą administracyjną jest sprawa o nałożenie na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem w sposób naruszający obowiązki i warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów wskazanych w art. 92 ust. 1 utd. O tym, czy w konkretnej sprawie będziemy mieli do czynienia z jedną, czy z kilkoma sprawami administracyjnymi decydować będzie treść podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia i charakter stwierdzonych naruszeń. Stwierdzenie naruszenia przez określonego przedsiębiorcę przepisu, czy przepisów jednego ze wskazanych art. 92 ust. 1 unormowań, skutkujące nałożeniem kary pieniężnej, określi podmiotowe i przedmiotowe granice jednej sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu dopuszczalne jest, aby organ, formułując sentencję decyzji, nałożył na przedsiębiorcę transportowego, w dopuszczalnych prawem granicach, kilka kar za stwierdzone naruszenia różnych przepisów, np. za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz za naruszenie przepisów ustawy o czasie pracy kierowców. W rozpatrywanej sprawie tak się jednak nie stało, zaś organ nałożył jedną karę za wszystkie stwierdzone naruszenia. Przedmiotem sprawy administracyjnej jest zatem nałożenie kary pieniężnej 30.000 złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców. Tak określony przedmiot sprawy wynika wprost z sentencji decyzji organu I instancji. Organ II instancji rozstrzygnął odwołanie w jednej sprawie o określonym wyżej przedmiocie, przyjmując za podstawę swego działania zarówno art. 138 § 1 pkt 1, jak też § 2 Kpa. tego samego artykułu, czym naruszył wskazane przepisy. Jak wynika z treści art. 138 § 1 i § 2 ustawodawca stworzył organowi odwoławczemu kilka możliwości działania, a mianowicie organ ten może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1), może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty, lub uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie w pierwszej instancji (§ 1 pkt 2), ewentualnie umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego (§ 2). Mając na uwadze powołany przepis należy stwierdzić, że określone w nim sposoby działania organu administracji jako organu odwoławczego mają charakter wyczerpujący i w stosunku do jednej sprawy rozłączny. Powyższe oznacza, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji od decyzji wydanej w jednej sprawie, organ odwoławczy może zareagować tylko w jeden ze wskazanych cyt. przepisem sposobów. Za niedopuszczalne należy uznać każde działanie wykraczające w jednej sprawie poza wskazane w art. 138 § 1 i § 2 Kpa. dyspozycje. Nie jest zatem możliwe, aby organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie w sprawie, w której przedmiot został określony w sentencji decyzji organu I instancji w sposób jednoznaczny jako jedna kara pieniężna, mógł zastosować zarówno przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., jak też równocześnie § 2 tego artykułu. Nie jest również możliwe, aby na podstawie art. 138 § 2 Kpa. część jednej sprawy przekazać do ponownego rozpatrzenia, a inną część tej samej przecież sprawy utrzymać w mocy. Powyższej konstatacji nie zmienia fakt, iż organ w uzasadnieniu decyzji wymienił kary jednostkowe za poszczególne naruszenia. Kary cząstkowe podane w uzasadnieniu decyzji nie zastąpią ani nie uzupełnią samego rozstrzygnięcia zawierającego się w sentencji. W tak sformułowanej, jak w przedmiotowej sprawie, decyzji organu I instancji, niezależnie od liczby stwierdzonych podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszeń, nałożona za naruszenia wyszczególnione w uzasadnieniu decyzji kara pieniężna wyrażona jedną kwotą, będzie zawsze kreowała jedną sprawę administracyjną, która nie będzie mogła ulec w postępowaniu odwoławczym rozdzieleniu i załatwieniu jej w różny sposób. W sytuacji jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy, kierując się wskazanymi w uzasadnieniu decyzji karami jednostkowymi, zamiast karą nałożoną przez organ I instancji jedną karą 30.000 złotych, wadliwie przyjął, iż decyzja jest w istocie rzeczy decyzją podzielną, tzn. taką, na którą składa się kilka rozstrzygnięć. W wyniku uchylenia jednej decyzji w niewynikającej z sentencji decyzji organu I instancji części dotyczącej jednej kary i przekazania w tej części do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 Kpa.), organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. pozostawił w mocy część decyzji, której nie można w sentencji zidentyfikować, a wreszcie odnieść do warunku, o którym mowa w art. 92 ust. 2 utd. Działanie takie naruszyło zarówno przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., jak też § 2 tego artykułu. Ponownie rozpatrując sprawę, GITD uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię i rozpatrzy wniesione przez skarżącą odwołanie od jednej sprawy administracyjnej, stosując prawidłowo przepis art. 138 § 1 lub § 2 Kpa. i mając na uwadze, że organ I instancji nie nakładał kar pieniężnych za poszczególne naruszenia i nie ograniczył ich do dopuszczalnej wysokości zgodnie z art. 92 ust. 2 utd., lecz nałożył jedną karę pieniężną w wysokości wynikającej z tego ograniczenia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.