VI SA/Wa 1603/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.), Sędziowie WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka, Halina Emilia Święcicka, Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005 r. sprawy ze skargi K. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu ramowej oferty dotyczącej połączenia sieci 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2004 r. 2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na rzecz K. w W. kwotę 455 zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania i [...] S.A., zwana dalej "[...] S.A.", przekazała Prezesowi Urzędu Regulacji Poczty i Telekomunikacji (Prezesowi URTiP) do zatwierdzenia projekt ramowej oferty dotyczącej połączenia sieci na rok 2004, stosownie do przepisu art. 79 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.). Zgodnie z art. 79 ust. 1 cytowanej ustawy operator o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia usług, o których mowa w art. 57 ust. 4 pkt 1 i 3, jest obowiązany do opracowania ofert określających ramowe warunki umów o połączeniu sieci z operatorami. W myśl zaś ust. 2 powołanego artykułu operator, o którym mowa w ust. 1, przedkłada projekty ofert lub ich zmiany Prezesowi URTiP w celu zatwierdzenia. Ostateczną decyzją Prezesa URTiP z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] marca 2004 r., zatwierdzającą przedłożony przez [...] S.A. projekt oferty ramowej. Na powyższą decyzję K., zwana dalej "k.", złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W szczególności, według krajowej izby, zatwierdzenie zaskarżoną decyzją ramowej oferty [...] S.A. narusza przepisy: • Art. 80 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, w świetle którego opłaty z tytułu wzajemnego korzystania z połączonych sieci telekomunikacyjnych przez strony umowy o połączeniu sieci zawartej pomiędzy operatorami eksploatującymi sieci publiczne, z których co najmniej jeden zajmuje znaczącą pozycję rynkową, powinny być ustalane na podstawie przejrzystych i obiektywnych kryteriów, zapewniających równe traktowanie użytkowników - jeżeli operator jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia usług, o których mowa w art. 57, oraz uwzględniać uzasadnione koszty związane z wykonywanymi usługami telekomunikacyjnymi, niezależnie od sposobu ich wykonywania - jeżeli operator jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia usług, o których mowa w art. 57 ust. 4 pkt 1, 3 i 4. Natomiast w zaskarżonej decyzji opłaty te ustalono kierując się stawkami operatorów europejskich działających na konkurencyjnych rynkach. • Art. 43 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, przez przyjęcie wykładni, iż z tytułu realizacji uprawnień abonenta w zakresie wyboru operatora świadczącego usługi telekomunikacyjne [...] S.A. jest uprawniona do pobierania stosownych opłat od tego operatora. • Art. 79 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego i § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z łączeniem sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 199, poz. 1945) oraz pkt III i pkt XV ppkt 10 załącznika do tego rozporządzenia, a to wobec niekompletności ramowej oferty. W szczególności, wbrew powołanym wyżej przepisom, w spornej ofercie brak było m.in. modelu rozliczeń z tytułu wymiany usług teleinformatycznych i dostępu do sieci inteligentnej świadczonych z wykorzystaniem numerów dostępu: 0-20x, 0-70x, 0-80x, a także brak ustaleń dotyczących fakturowania, billingowania i windykacji należności od użytkowników. Ponadto, co również podnosiła skarżąca krajowa izba, wbrew przepisowi art. 43a ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, ramowa oferta nie obejmowała świadczenia usług telefonicznych w stacjonarnych publicznych sieciach telefonicznych związanych z przenoszeniem numerów oferowanych innym operatorom publicznym. • Art. 79 ust. 5 Prawa telekomunikacyjnego i art. 3531 k.c., przez nałożenie w ramowej ofercie na operatorów mających już zawarte umowy o połączenie siecią z [...] S.A. obowiązku podjęcia negocjacji w dobrej wierze w celu dostosowania obowiązujących umów o połączeniu sieci do warunków wynikających z zatwierdzonej ramowej oferty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] marca 2004 r. narusza prawo. Sąd podzielił stanowisko skarżącej krajowej izby, która zarzuca zatwierdzonej przez Prezesa URTiP ofercie m.in. brak modelu rozliczeń z tytułu wymiany usług teleinformatycznych i dostępu do sieci inteligentnej świadczonych z wykorzystaniem numerów dostępu: 0-20x, 0-70x, 0-80x, a także brak ustaleń dotyczących fakturowania, billingowania i windykacji należności od użytkowników, co świadczy o niekompletności oferty [...] S.A. i narusza § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych wymagań związanych z łączeniem sieci telekomunikacyjnych oraz pkt III i pkt XV ppkt 10 załącznika do tego rozporządzenia. W świetle § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia oferta ramowa powinna zawierać przejrzystą i kompletną listę usług oraz technicznych i ekonomicznych warunków ich świadczenia, oferowanych przez operatora innym, uprawnionym operatorom. W myśl pktu III wspomnianego wyżej załącznika oferowane usługi w ramach łączonych sieci powinny zapewniać telekomunikację użytkownikom tych sieci lub świadczenie usług telekomunikacyjnych zarówno przez operatorów łączonych sieci, jak i inne podmioty mające dostęp do sieci, wraz z opłatami za te usługi, a w szczególności: zakańczania połączeń, rozpoczynania połączeń oraz tranzytowania połączeń, przy czym powinny umożliwiać co najmniej realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej. Natomiast zgodnie z pkt XV ppkt 10 powołanego załącznika oferta określająca ramowe warunki połączenia sieci z operatorami powinna zawierać ogólne warunki i procedury m.in. w zakresie ustaleń dotyczących fakturowania i windykacji należności od użytkowników. W ocenie Sądu pominięcie w spornej ofercie [...] S.A. zasad fakturowania, billingowania i windykacji należności w zakresie usług dostępu do sieci inteligentnej narusza wyżej wskazane przez skarżącą przepisy. W szczególności rażąco narusza prawo zapis pktu 5.6. (Fakturowanie oraz windykacje należności od użytkowników usługi, str. 75 ramowej oferty), w świetle którego usługi bilingu, fakturowania i windykacji mogą być świadczone pomiędzy stronami wyłącznie na podstawie odrębnych umów o świadczenie takich usług oraz, że operator sieci przyłączanej nie ma prawa żądania od drugiej strony świadczenia powyższych usług. Natomiast po to przepisy prawa, wskazane przez skarżącą krajową izbę, nakazują objęcie wspomnianych kwestii ramową ofertą, aby uniknąć sytuacji regulowania tych spornych postanowień w odrębnych umowach, na warunkach mniej korzystnych dla operatorów, niżby to miało miejsce sytuacji uregulowania tych kwestii w ramowej umowie (por. art. 79 ust. 5 Prawa telekomunikacyjnego). Niekompletność oferty [...] S.A., w zakresie wnioskowanym przez krajowa izbę, co nietrudno nie dostrzec, sprzyja nadużywaniu przez [...] S.A. siły rynkowej w stosunku do słabszych operatorów o mniejszym potencjale technicznym i ekonomicznym, i dyktowaniu im niekorzystnych warunków umowy. Nie można również wykluczyć nierównoprawnego traktowania przez [...] S.A. operatorów, a mianowicie, z niektórymi z nich, wobec równorzędnych usług, będzie zawierała odmienne w treści umowy, co w ostatecznym rachunku także ogranicza konkurencję na rynku. W sprawie brak jest zaś dostatecznych podstaw dla upatrywania niekompletności oferty [...] S.A. w pominięciu regulacji dotyczącej świadczenia usług telefonicznych w stacjonarnych publicznych sieciach telefonicznych związanych z przenoszeniem numerów oferowane innym operatorom publicznym (art. 43a ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego). Kwestia ta stanowiła bowiem przedmiot postępowań administracyjnych toczących się przed Prezesem URTiP, które nie były zakończone na etapie zatwierdzania ramowej oferty. Pozostałe zarzuty skarżącej krajowej izby, zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie. Dotyczy to w szczególności zarzutu naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego, w świetle którego opłaty z tytułu wzajemnego korzystania z połączonych sieci telekomunikacyjnych przez strony umowy o połączeniu sieci zawartej pomiędzy operatorami eksploatującymi sieci publiczne, z których co najmniej jeden zajmuje znaczącą pozycję rynkową, powinny uwzględniać uzasadnione koszty związane z wykonywanymi usługami telekomunikacyjnymi, niezależnie od sposobu ich wykonywania. Przepis ten nie ma charakteru normy bezwzględnie obowiązującej. Stosownie bowiem do art. 80 ust. 6 cytowanej ustawy Prezes URTiP, w przypadku braku możliwości ustalenia kosztów zgodnie z ust. 1 pkt 2, uwzględnia stawki innych operatorów europejskich działających na konkurencyjnych rynkach oraz stopień rozwoju rynku polskiego, co też uczynił. Aczkolwiek nie można negować przydatności kosztowej metody ustalania wynagrodzenia za świadczenie usług i w pierwszej kolejności na taki system wskazuje przepis art. 80 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, tym niemniej wspomniana metoda ma wiele wad w porównaniu do modelu rozliczeń opartego na porównywaniu cen istniejących na dojrzałych rynkach konkurencyjnych (art. 80 ust. 6 ustawy). I tak, metoda ustalania wynagrodzenia na podstawie uzasadnionych kosztów stwarza łatwą okazję, zaś trudną do udowodnienia, wliczania do kosztów nieefektywnej działalności, niekiedy wręcz pozornej. Mankamentem jest także konieczność przeprowadzania żmudnych i czasochłonnych weryfikacji kosztów ze strony właściwego organu i utrzymywania odpowiednich w tej mierze służb. Tych wad nie ma model ustalania wynagrodzenia na wspomniane usługi na podstawie porównywania cen funkcjonujących na rynkach konkurencyjnych. Trudno też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej krajowej izby, negującej pobieranie od operatora opłat za usługę preselekcji, pomimo że wspomnianej opłaty nie wolno pobierać od abonenta. Preselekcja na gruncie art. 43 ust. 3 cytowanej ustawy, określa relacje pomiędzy operatorami, nie zaś między operatorem a abonentem. Preselekcja wiąże się ze świadczeniem usługi przez operatora na rzecz innego operatora, a zatem zgodnie z zasadami ekwiwalentności cechującą umowę wzajemną, za tę usługę należy się wynagrodzenie (opłata). Nie narusza również prawa zarzut skarżącej krajowej izby dotyczący narzucania przez [...] S.A. operatorom prowadzenia negocjacji w dobrej wierze w celu dostosowania już zawartych umów do zatwierdzonej oferty. Wbrew skarżącej odnośne postanowienie nie narusza art. 79 ust. 5 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 3531 k.c. Natomiast chodzi tutaj jedynie o zadeklarowanie przez wspomnianych operatorów przy negocjowaniu treści umowy zwykłej uczciwości kupieckiej i rzetelności prowadzenia rokowań, co mieści się w hipotezie art. 5 k.c. Zważywszy na niekompletność ramowej oferty, o czym wyżej była mowa, a co stanowi naruszenie powołanych przepisów, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2004 r. zatwierdzająca ramową ofertę, podlegają uchyleniu (art. 145 § 1 pkt. 1 litera a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej wyżej ustawy.