VI SA/Wa 1603/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2007 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz K. A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1603/06 Uzasadnienie Po rozpatrzeniu wniosku K. A. z dnia [...] kwietnia 2006 r., Okręgowa Rada Adwokacka w [...] uchwałą z dnia [...] maja 2006 r., wpisała K. A na listę adwokatów Izby [...]. K. A. odbyła etatową aplikację prokuratorską w Prokuraturze Okręgowej w [...] zakończoną egzaminem prokuratorskim w roku 1998. Następnie odbyła asesurę w Prokuraturze Okręgowej w [...], otrzymując z dniem [...] lutego 2001 r. nominację na Prokuratora Prokuratury Rejonowej. Następnie wykonywała zawód prokuratora do dnia [...] marca 2006 r. W związku z wystąpieniem z dniem [...] lutego 2006 r. z wnioskiem o wpis na listę adwokatów, zrzekła się stanowiska prokuratora. Prokurator Generalny odwołał K. A. ze stanowiska prokuratora, wyrażając zgodę na wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem [...] marca 2006 r. Kandydatka do wniosku o wpis na listę adwokatów załączyła rekomendacje dwóch adwokatów stwierdzające, że posiada wszelkie predyspozycje do wykonywania zawodu adwokata. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] w uchwale dokonującej wpisu na listę adwokatów stwierdziła, że z osobistych kontaktów zawodowych z kandydatką posiada ona niezbędną wiedzę i doświadczenie zawodowe. Jej przygotowanie merytoryczne oraz cechy osobiste uzasadniały przekonanie organu, że K. A. daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Od powyższej uchwały Minister Sprawiedliwości złożył sprzeciw. W uzasadnieniu sprzeciwu organ administracji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. opublikowany w dniu 4 maja 2006 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 529), gdzie w punkcie 5 tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny uznał art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) - dalej określanej jako P.a. - za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Zdaniem organu administracji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 P.a. utracił moc w całości. Z powyższego organ administracji wyprowadził wniosek, że utrata mocy, z dniem 4 maja 2006 r., art. 66 ust. 1 pkt 2 P.a. nie upoważniała organu samorządu adwokackiego do wpisania kandydatki na listę adwokatów - także w sytuacji legitymowania się przez K. A. aplikacją prokuratorską i praktyką na stanowisku prokuratora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. A. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej. Skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 i art. 67 P.a. przez stwierdzenie organu administracji o całkowitej utracie mocy pierwszego z przepisów oraz pozbawienie jej możliwości wykonywania zawodu adwokata, chociaż możliwość tę daje art. 67 P.a. z ograniczeniem w tym przepisie wskazanym. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, organ administracji dopuścił się naruszenia art. 65, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dyskryminujące jej traktowanie jako osoby, która nabyła uprawnienia do wykonywania zawodu adwokata. W uzasadnieniu skarżąca podała, że od [...] lutego 2001 r. pracowała na stanowisku prokuratora, którego to stanowiska zrzekła się w lutym 2006 r. w związku z wystąpieniem o wpis na listę adwokatów. Skarżąca stwierdziła, iż zgodnie z brzmienie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.a., obowiązującym w roku 2004, nabyła prawo do wpisu na listę adwokatów, gdyż już w lutym roku 2004 miała trzyletnią praktykę na stanowisku prokuratora, która zgodnie z tym przepisem uprawniała ją do zmiany zawodu. Skarżąca nie zgadzała się z tezą postawioną w sprzeciwie, jakoby Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją całego przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 P.a., bowiem punkt 5 wyroku Trybunału wyraźnie wskazuje na zakres w jakim stwierdził on niezgodność tego przepisu z Konstytucją, tj. umożliwienie dostępu do zawodu adwokata osobom bez doświadczenia zawodowego. Natomiast skarżąca wykazała się wieloletnią praktyką jako prokurator, co w jej ocenie jest spełnieniem zarówno wymagań merytorycznych jak i etycznych do wykonywania zawodu adwokata. Naruszenie zasady wyrażonej w art. 65 i w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej motywowała tym, że wobec innych osób z praktyką prokuratora minister sprzeciwu nie zgłosił. Odnosząc się do naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej skarżąca wskazała na ważenie interesu jednostki i interesu publicznego w sytuacji zmiany prawa. Jeżeli interes publiczny nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu interesu jednostki to interes jednostki ("interes w toku" jak to określił Trybunał) powinien być uwzględniony. Z powyższego skarżąca wyprowadzała wniosek, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., nie odraczając wejścia w życie regulacji zawartej w punkcie 5 tezy wyroku, nie zmienia jej sytuacji prawnej w zakresie możliwości zmiany zawodu także dlatego, iż wniosek o wpis na listę adwokatów złożyła przed datą wydania tego wyroku gdyż [...] kwietnia 2006 r. Zatem jej prawa nabyte do wpisu na listę adwokatów nie powinny podlegać kwestionowaniu, bowiem zgodnie z zasadą zaufania do Państwa nie powinna być narażona na skutki prawne, których nie mogła przewidzieć w momencie podejmowania decyzji o zmianie zawodu. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie. Zdaniem organu administracji wyrok Trybunału Konstytucyjnego w całości spowodował utratę mocy obowiązującej przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 Pa. Wniosek ten organ wyprowadził z części uzasadnienia wyroku, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że mankamentem omawianego przepisu jest brak ustawowego określenia stażu zawodowego i niedookreślenia maksymalnego okresu jaki upłynął od zdania egzaminu (prokuratorskiego), który pozwałaby na przyjęcie, że nie jest to okres nadmiernie długi. W ocenie organu administracji to ustawodawca, a nie organ korporacyjny, powinien określać czy kandydat spełnia przesłanki takie jak czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia i praktyczny kontakt z wykonywaniem zawodu prawniczego. W związku z tym organy adwokatury nie mogą decydować jaki okres wykonywania innego zawodu niż adwokacki jest wystarczający do uznania, że kandydat daje rękojmię wykonywania zawodu adwokata. W ocenie organu nie doszło do naruszenia art. 67 P.a. i art. 65 Konstytucji RP, bowiem wyrok Trybunału skasował art. 66 ust. 1 pkt 2 P.a. w całości. Nie doszło również do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, gdyż osoby wpisane na listę adwokatów przed wejściem w życie wyroku Trybunału znajdowały się w odmiennej sytuacji od skarżącej. Natomiast fakt złożenia przez skarżącą wniosku o wpis przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny nie ma znaczenia, gdyż organy administracji, zgodnie z art. 6 k.p.a., działając na podstawie przepisów prawa są obowiązane do stosowania przepisów obowiązujących, a w momencie wpisu skarżącej na listę adwokatów obowiązywał już wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez K. A. skargi od decyzji Ministra Sprawiedliwości Sąd orzekający w sprawie doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia w rozpoznawanej sprawie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 75 poz. 529. Zgodnie z pkt I ppkt 5 tegoż wyroku, art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a) ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) zmieniającej ustawę Prawo o adwokaturze z dniem 10 września 2005 r., w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Wobec takiej treści rozstrzygnięcia przez Trybunał konstytucyjny i jego odmiennej interpretacji przez strony niniejszego postępowania, w pierwszej kolejności należało określić w jakim zakresie nastąpiła utrata mocy obowiązywania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Przedmiotem regulacji zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) jest orzeczenie Trybunału. Wskazany przepis wymienia elementy, które powinno zawierać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Najistotniejszy element orzeczenia został w art. 71 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy określony jako "rozstrzygnięcie Trybunału". Mówiąc najogólniej, chodzi tu o wypowiedź o tym, czy przepis stanowiący przedmiot kontroli jest zgodny z przepisem stanowiącym wzorzec kontroli. Art. 69 ww. ustawy stanowi, że "orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do jego poszczególnych przepisów". Wydanie orzeczenia rozstrzygającego jednolicie o całym akcie normatywnym jest uzasadnione wtedy, gdy zarzuty dotyczą naruszenia kompetencji do wydania aktu normatywnego lub niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu jego wydania. W praktyce przedmiotem orzeczenia są zawsze poszczególne przepisy. Przedmiotem orzeczenia, może być nie tylko cały przepis, ale i jego fragment obejmujący jedno lub kilka wyrażeń w nim zadekretowanych. Dopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego tylko części przepisu uwarunkowana jest tym, że pozostała część danego przepisu wyraża normę nadającą się do dalszego stosowania. W niektórych wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny wyrokach oznaczenie przepisu będącego przedmiotem kontroli jest uzupełnione formułą rozpoczynającą się zwrotem "w zakresie, w jakim ...", po którym następuje opis niektórych sytuacji, w których przepis ten znajduje zastosowanie, wyznaczony za pomocą kryteriów podmiotowych, przedmiotowych lub czasowych. W takim przypadku przedmiotem kontroli jest ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji. Zatem wyrok taki (zwany wyrokiem "zakresowym") odnosi się w istocie do części aktu normatywnego, z tym że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym, określonym w wyroku zakresie, a w ten sposób nie zmieniając tekstu przepisu, zmienia wyrażoną w nim treść normatywną. Skutkiem takiego wyroku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Dlatego po wydaniu takiego wyroku celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Działanie ustawodawcy nie jest w tym wypadku konieczne, ale pożądane ze względu na wartość, jaką przedstawia jednoznaczność i określoność przepisów prawnych (vide Andrzej Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa, Warszawa 2006, str. 79, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie III SA 131/03 z powołanym w nim wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie K 45/01). Biorąc powyższe pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. w punkcie I. 5 należy zaliczyć do tzw. wyroków zakresowych. A zatem - wbrew stanowisku wyrażonemu przez Ministra Sprawiedliwości - z dniem publikacji tegoż orzeczenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz jedynie w zakresie ściśle określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest niekonstytucyjny jedynie w zakresie w jakim stwarza możliwości dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Może on zatem stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny. Badany przez Trybunał Konstytucyjny przepis nie zawierał, jako warunku wpisu na listę adwokatów, uprzednio wymaganego trzyletniego stażu w wykonywaniu innego zawodu prawniczego niż adwokat - np. zawodu prokuratora. Wykreślenie tego zapisu z omawianego art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze stało się jedną z przyczyn dla której Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko w tej kwestii. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, przed dokonaniem takiego wpisu należy zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Jak wskazał bowiem Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego orzeczenia, w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze o wpis na listę adwokatów, samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać także, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Przesłankami tej oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. Nie można przychylić się do stanowiska organu administracji o całkowitym pozbawieniu organu korporacji prawa do badania i uznawania, że kandydat spełnia wymagania w zakresie posiadanej praktyki niezbędnej do wykonywania zawodu adwokata. Przy założeniu bowiem, że organy adwokatury są absolutnie pozbawione możliwości oceny kompetencji osoby starającej się o wpis na listę adwokatów, to nawet sędzia Sądu Najwyższego (nie będący jednocześnie doktorem habilitowanym nauk prawnych lub profesorem) praktycznie nie miałby możliwości przystąpienia do tej korporacji. W tym miejscu zauważyć należy, że już w orzeczeniu z 18 sierpnia 1994 r. (sygn. akt II SA 860/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. W uzasadnieniu wyroku, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa NSA podkreślono, iż na rękojmię wpływają dwa elementy: 1) cechy charakteru i 2) dotychczasowe zachowane osoby pragnącej zostać adwokatem. Przez nieskazitelność charakteru rozumie się zwykle szlachetność, prawość, uczciwość. Druga przesłanka powinna być analizowana w ścisłym powiązaniu z art. 1 ustawy Prawo o adwokaturze określającym cele adwokatury (udzielenie pomocy prawnej). Chodzi więc o to, czy dana osoba poradzi sobie w zawodzie adwokata. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. stwierdził, że powyższe kwestie winny zostać rozstrzygnięte przez ustawodawcę, który powinien dokonać nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z tego wyroku. Brak stosownej modyfikacji przepisu, przez odpowiednie działanie ustawodawcy, który może uznać je za niekonieczne, nie pozbawia art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze mocy obowiązującej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny brak jednoznacznego dookreślenia przesłanek oceny rękojmi uznał za mankament ustawy, nie stwierdzając jednocześnie niekonstytucyjności całej normy prawnej, formułując jednocześnie zalecenia dla ustawodawcy. W rozpoznawanej sprawie Okręgowa Rada Adwokacka w [...], co wynika z jej uchwały z dnia [...] maja 2006 r., poddała ocenie kwalifikacje zawodowe K. A., biorąc pod uwagę odbytą aplikację prokuratorską i wykonywanie zawodu prokuratora przez okres sześciu lat, nie licząc czasu asesury. Okręgowa Rada Adwokacka stwierdziła, kierując się nie tylko przedłożonymi przez kandydatkę dokumentami, lecz także na podstawie własnych obserwacji wykonywania zawodu przez K. A., iż posiada ona niezbędna wiedzę i doświadczenie zawodowe, a przygotowanie merytoryczne oraz cechy osobiste K. A. uzasadniają przekonanie organu korporacji, że daje ona rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Minister Sprawiedliwości, działając na zasadzie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, sprzeciwił się wpisowi skarżącej na listę adwokatów, uznając, że nie było podstaw do podjęcia w dniu [...] maja 2006 r. przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] uchwały o wpisie K. A. na listę adwokatów, albowiem przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy utracił w całości z dniem [...] maja 2006 r. moc obowiązującą. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie stanowisko organu administracji nie było zasadne. Kierując się wyłącznie takim rozumieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ administracji zaniechał dokonania ustaleń faktycznych, które powinny być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i tym samym naruszył przepis art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie ocenił dowodów stanowiących podstawę wydania uchwały z dnia [...] maja 2006 r. i nie odniósł się do tego, czy ustalenia faktyczne dokonane przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] są prawidłowe i czy w oparciu o nie można przyjąć, że skarżąca wykazała się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym upoważniającą ją do ubiegania się o wpis na listę adwokatów. W związku z tym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien wziąć pod uwagę wskazane okoliczności i ocenić je stosownie do art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 145 § 1 lit. a) i c), art. 152, art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.