VI SA/Wa 1603/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie skażania alkoholu etylowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M. S.A. z siedzibą w J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. M. "P." S.A. z siedzibą w J. (dalej jako skarżąca) wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozważenie możliwości zmiany decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r. o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie skażania alkoholu etylowego wydanego M. "P." S.A. W ocenie skarżącej istnieją zarówno okoliczności społeczne, jak i przesłanki prawne oraz formalne uzasadniające zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie zmiany ww. decyzji. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2007 r. skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. Odwołując się do przepisu art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), poglądów doktryny oraz orzecznictwa organ przyjął, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe organ umorzył postępowanie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła brak w przedmiotowej sprawie trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuowaniu postępowania zapoczątkowanego jej wnioskiem. Nawiązując do orzeczenia Sądu Najwyższego podkreśliła, że przepis art. 105 § 1 kpa ma zastosowanie jedynie, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa objęta wnioskiem skarżącej z dnia [...] marca 2007 r. jest sprawą administracyjną i spełnia wszelkie przesłanki z art. 1 kpa. Wniosek winien być rozpatrywany w trybie kpa, a zatem odwoływanie się do przepisów p.p.s.a. jest – w ocenie skarżącej – nieuprawnione. Powołany przez organ przepis art. 56 p.p.s.a. dotyczy zawieszenia postępowania sądowego, a zatem normuje zupełnie inną kwestię niż umorzenie postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, przywołując dotychczas prezentowaną argumentację i podkreślając, że za słusznością jego stanowiska przemawia wzgląd na konieczność wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznej decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu stanowi – w ocenie organu – okoliczność wykluczającą możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku strony. Organ utracił bowiem kompetencje do wszczęcia i prowadzenia nadzwyczajnego postępowania tj. postępowania w sprawie zmiany zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. "P." S.A. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. i o orzeczenie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. zgodnie z żądaniem określonym we wniosku z dnia [...] marca 2007 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów procesowych tj.: 1. art. 105 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne wszczęte przez skarżącą na podstawie jej wniosku z dnia [...] marca 2007 r. jest bezprzedmiotowe; 2. art. 7 kpa przez niezałatwienie przedmiotowej sprawy co do istoty tj. nie wydanie w przedmiotowej sprawie merytorycznej decyzji i nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca zaakcentowała, że w świetle podstawowych zasad kpa strona ma przede wszystkim prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a zastosowanie przez organ administracji publicznej art. 105 § 1 kpa stanowi tylko wyjątek od tej zasady. Przepis ten ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Stanem faktycznym w przedmiotowej sprawie są przesłanki, które skłoniły skarżącą do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ stanu faktycznego nie ustalił. W ocenie skarżącej sprawa ta winna toczyć się na podstawie kpa, albowiem jest to sprawa administracyjna, spełniająca wszelkie przesłanki wynikające z art. 1 kpa, a organem właściwym do merytorycznego wniosku jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Nadto skarżąca podkreśliła, że przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 56 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie powinien być stosowany, nawet w drodze analogii. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie przeszkodą natury formalno-prawnej do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego jest zawisłość sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 p.p.s.a. określa w jakich przypadkach decyzje podlegają uchyleniu. Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez M. "P." S.A. skargi od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2007 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, który stanowi podstawę prawną zaskarżonej decyzji, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Należy zgodzić się z organem, że zgodnie z poglądami doktryny i utrwalonym orzecznictwem nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także postępowania o wznowienie postępowania, po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego. Ma to na celu zapobieżenie dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Zakaz ten jest oczywisty w świetle postanowień art. 170 p.p.s.a., regulującego skutki prawomocności orzeczeń sądu administracyjnego. Prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym i podmiotom mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego możliwość skorzystania z uprawnień do pozbawienia mocy wiążącej w czasie decyzji wadliwych, ale w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Potencjalny zbieg uprawnień weryfikacyjnych organów administracyjnych i sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji wadliwych występuje w zakresie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania (tak Tadeusz Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze, LexisNexis 2005). Inaczej sytuacja przedstawia się w przypadku uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 i 155 kpa. Jest to możliwe także wówczas, gdy decyzja ta została uprzednio zaskarżona do sądu administracyjnego, a sąd po rozpoznaniu skargi uznał ją za bezzasadną i orzekł o jej oddaleniu (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1987 r., sygn. akt III SA 53/87, ONSA 1988, Nr 1 poz. 5). Wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę oznacza bowiem jedynie, że w ocenie sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu zobowiązującym sąd do jej uchylenia bądź stwierdzenia jej nieważności, nie wyłącza natomiast możliwości dokonania przez organ administracji, który wydał decyzję, bądź przez organ wyższego stopnia, zmiany tej decyzji w trybie art. 154 lub 155 kpa, jeżeli zachodzą przesłanki przewidziane w tych przepisach (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. akt III SA 80/85, ONSA 1985, Nr 2, poz. 16). W wyroku z dnia 30 kwietnia 1986 r., sygn. akt SA/Wr 137/86 (ONSA 1986, Nr 1 poz. 29 z glosą J. Borkowskiego OSPiKA 1987, Nr 4, poz. 82) NSA podkreślił, iż "Przymiot "prawomocności" wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy tylko sfery zgodności z prawem decyzji ostatecznej i nie stwarza przeszkód jej zmiany lub uchylenia w nadzwyczajnym trybie administracyjnym przewidzianym do wzruszenia decyzji prawnie wadliwych." W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. o zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji ostatecznej, w stosunku do której wystąpiła wcześniej ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnioskiem tym zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które jednak, z uwagi na zawisłą przed sądem sprawę ze skargi skarżącej, nie mogło się toczyć. Nie oznacza to jednak, że organ winien umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe, albowiem bezprzedmiotowość w takiej sytuacji nie występuje. Aby nie pozostawać w bezczynności, organ powinien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia przez sąd sprawy zainicjowanej skargą skarżącej. Dopiero znając rozstrzygnięcie Sadu organ może kontynuować postępowanie administracyjne. W ten sposób wyeliminowana zostaje ewentualność wydania przez organ i sąd sprzecznych rozstrzygnięć. W sytuacji gdy skarga została oddalona, a orzeczenie Sądu w tym przedmiocie jest prawomocne, organ winien rozpoznać wniosek strony co do istoty, badając czy zachodzą przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej. Decyzja, której dotyczy wniosek o zmianę nie została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego. Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania została wydana z naruszeniem prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zapadło w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.