VI SA/Wa 1603/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego i drugiego stopnia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku Komendant Główny Policji po rozpoznaniu odwołania Z. D. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2009 roku zawieszającą prawa wynikające z licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego i drugiego stopnia. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, iż powodem wszczęcia postępowania w przedmiocie zawieszenia odwołującemu praw wynikających z licencji pracownika ochrony pierwszego i drugiego stopnia było uzyskanie przez organ I instancji informacji, iż zostały mu postawione zarzuty popełnienia szeregu czynów z art. 585 § 1 ksh, mających ścisły związek ze sprawowaną przez niego funkcją wiceprezesa zarządu firmy G. sp. z o o. Odwołujący stoi bowiem pod zarzutem popełnienia w latach 2000-2006 jako wiceprezes spółki przestępstw z art. 585 § 1 ksh tj. działania na szkodę własnej firmy, poprzez zawieranie fikcyjnych umów zlecenia na usługi, które nigdy nie zostały wykonane. Komendant przytoczył treść art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia wywodząc, iż w sytuacji, gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie, że strona umyślnie wielokrotnie i przez wiele lat naruszała porządek prawny w związku z pełnioną funkcją w zakresie usług ochrony i detektywistycznych, słusznym i celowym jest skorzystanie z przyznanego przez ustawodawcę prawa do zawieszenia stronie posiadanych przez nią licencji do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się przeciwko niej postępowania karnego. W takim bowiem przypadku racje interesu społecznego należy uznać za priorytetowe. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. D., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, wstrzymanie ich wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. -art. 32. ust 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. Nr 114, poz. 549) poprzez jego automatyczne zastosowanie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego a także zarzut naruszenia prawa procesowego tj. -art. 7 k.p.a., poprzez niezbadanie stanu sprawy, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i w konsekwencji automatyczne skorzystanie przez organ z możliwości zawieszenia licencji pomimo możliwości wyrządzenia skarżącemu i jego rodzinie znacznej szkody. -art. 8 k.p.a. poprzez automatyczne skorzystanie przez organ z możliwości wydania decyzji uciążliwej dla obywatela, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. -art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału stronie w postępowaniu dowodowym, w konsekwencji naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi skarżący, stwierdził m.in., iż ustalenia dotyczące sposobu życia skarżącego, jego sytuację osobistą i rodzinną poczyniono wyłącznie na podstawie opinii sporządzonej w 2003 r. Organ nie zważył na charakter zarzutów w postępowaniu przygotowawczym, które mają charakter gospodarczy i oparte są wyłącznie na pomówieniach a co więcej - nie zbadał, czy zawieszenie licencji w niniejszym wypadku jest konieczne. Arbitralne i automatyczne działanie organu jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa jak też zasadą domniemania niewinności wyrażoną w art. 42 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący przytoczył także argumentację uzasadniającą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Przepis ten jest w swojej treści jednoznaczny. Stanowi bowiem, że Komendant Wojewódzki Policji może, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikom ochrony o przestępstwo inne niż wymienione w ust. 1, zawiesić prawa wynikające z licencji do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. W ust. 1 powołanego przepisu ustawodawca określając przesłanki obligatoryjnego zawieszenia praw z licencji wskazał na przestępstwa przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu. Skoro zatem tylko te przestępstwa zostały wyłączone z ust. 2 cyt. przepisu to okoliczność ta oznacza, iż przesłankę fakultatywnego zawieszenia praw z licencji stanowi wszczęcie postępowania karnego o każde inne przestępstwo wymienione w kodeksie karnym bądź przepisach szczególnych, co jednak nie oznacza, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie zawieszenia licencji na podstawie powołanego przepisu, a następnie w podjętym w tej sprawie rozstrzygnięciu organ może ograniczyć się wyłącznie do ustalenia, iż toczy się postępowanie karne i tylko na podstawie tego ustalenia zdecydować o zawieszeniu praw z licencji. Skoro bowiem z przepisu wynika, że organ może zawiesić prawa wynikające z licencji (a nie ma takiego obowiązku) to organ realizując to uprawnienie powinien przeprowadzić postępowanie z zachowaniem zasady celowości i słuszności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zakres swobody organu wynikający z przepisów prawa materialnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego w szczególności tą, o której w powołanym przepisie mowa. Tym samym więc rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego ustalenia szeregu okoliczności pozwalających na ocenę zaistniałego stanu rzeczy z punktu widzenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Organ, takich ustaleń i oceny zgromadzonego materiału dowodowego dokonał. Zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy nie tylko ustalił bezsporny fakt toczącego się postępowania karnego, ale również odniósł się do treści przedstawionych w tym postępowaniu zarzutów i dokonał ich oceny w aspekcie prowadzonej przez skarżącego działalności przyznając prymat interesowi społecznemu. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż ustaleń dotyczących sposobu jego życia, sytuacji osobistej i rodzinnej poczyniono wyłącznie na podstawie opinii sporządzonej w 2003 r. nie uzasadnia zarzutu dowolności dokonanej przez organy oceny zaistniałego stanu rzeczy i naruszenia przepisów prawa procesowego w szczególności art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. Zdaniem Sądu kwestia wywiadu środowiskowego sporządzonego w 2003 r. pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia bowiem okoliczność ta nie była powodem wydania zaskarżonej decyzji. Przesłanką jej wydania było przedstawienie skarżącemu zarzutów popełnienia czynów z art. 585 par. 1 ksh. Koncesjonowanie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług ochrony osób i mienia, jak i kontrolowanie działalności oraz łączące się z tym a przypisane powołaną ustawą obowiązki i uprawnienia organów Policji wiążą się ściśle z charakterem i specyfiką tej działalności. Ochrona osób i mienia realizowana jest bowiem w formie bezpośredniej ochrony fizycznej lub zabezpieczenia technicznego. Licencja pracownika ochrony fizycznej uprawnia osobę ją posiadającą do wykonywania zadań określonych przepisami ustawy, w tym do ochrony osób i mienia przy użyciu siły fizycznej i innych środków przymusu bezpośredniego i do kierowania zespołami pracowników ochrony i jest podstawą uzyskania i posiadania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia. Specyfika wykonywanej przez pracownika ochrony funkcji wiąże się z dużym ryzykiem i odpowiedzialnością. Stąd też konieczność zagwarantowania zaufania publicznego i szczególnej przejrzystości wykonywania tego zawodu. W takim też kontekście należy dokonywać oceny decyzji w przedmiocie czasowego zawieszenia praw wynikających z licencji pracownikowi, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne o przestępstwo inne niż wymienione w ust. 1 powołanego przepisu uznając przy tym, co wymaga podkreślenia, iż wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 32 ust. 2 ustawy było, aby w przypadku wszczęcia postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony organ Policji mógł odsunąć go od wykonywania przez niego zadań, do których w ramach licencji jest uprawniony. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że postanowieniem Prokuratury Rejonowej w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt. [...] postawiono skarżącemu zarzut popełnienia czynów z art. 585 par. 1 ksh. Skarżący ,w latach 2000-2006, jako członek ścisłego zarządu firmy pełniąc funkcję wiceprezesa w agencji wykonującej usługi w zakresie bezpośredniej ochrony fizycznej sporządzał fikcyjne umowy zlecenia na osoby niezatrudnione w spółce i przedkładał do zaksięgowania wskazane w nich kwoty pieniędzy, chociaż określone umową zlecenia nie były wykonane przez wskazane w nich osoby, a ustalone kwoty pieniędzy nie zostały tym osobom wypłacone, przez co doprowadził do niekorzystnego rozporządzenia mieniem spółki. Zarzucane czyny pozostają zatem w ścisłym związku z prowadzoną przez niego w ramach koncesji działalnością gospodarczą, której specyfika wymaga szczególnej transparentności działań koncesjobiorcy bez jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie. W interesie społecznym leży zatem, aby osoba, co do której, istnieją tego rodzaju zarzuty nie wykonywała zadań przypisanych ustawą dla osób, które licencją pracownika ochrony II stopnia się legitymują. Takiej też oceny dokonały organy zasadnie, zdaniem Sądu, uznając, iż z uwagi na charakter zarzucanych czynów i ich związek z prowadzoną przez skarżącego działalnością należy uwzględniając ochronę interesu społecznego prawo z licencji zawiesić do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy karnej. Zaistniały stan rzeczy wyczerpuje bowiem w świetle art. 7 k.p.a. i art. 32 ust. 2 ustawy przesłanki do takiego rozstrzygnięcia. Podnieść przy tym należy, iż w ramach powołanego przepisu ustawy o broni i amunicji nie podlega ocenie kwestia poziomu świadczenia usług i wykonywanych zadań pod względem ich profesjonalizmu i takiej oceny organ nie dokonywał. Uwzględnieniu podlegał tylko charakter prowadzonej działalności, istota i zadania płynące z licencji oraz charakter zarzucanych czynów i ich związek z działalnością skarżącego, a w tym zakresie ocena organów jest prawidłowa i odpowiada wymogom procedury administracyjnej, którymi organy były związane. Podkreślenia wymaga przy tym, iż organ stosując określony przepis prawa winien wykazać spełnienie przesłanek do jego zastosowania i na tej kwestii się w uzasadnieniu koncentrować, a nie na skutkach, jakie podjęcie określonej decyzji wywoła. Ocena tych skutków w rozpoznawanej sprawie nie mieści się, zdaniem Sądu, w ocenie zaistniałego stanu rzeczy z punktu widzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia i interesu społecznego (art. 7 k.p.a.). W tym postępowaniu, wbrew przekonaniu skarżącego, nie może podlegać rozważeniu kwestia, czy i na ile czasowe zawieszenie praw z licencji oznacza pozbawienie prawa do wykonywania zawodu przez skarżącego. W przeciwnym razie mogłoby to prowadzić do zniweczenia celu, jaki powołany przepis realizuje. Kwestia dolegliwości skutków podjętych decyzji dla osobistych interesów skarżącego, jego zobowiązań płynących z kontraktów i szkód związanych z ich niezrealizowaniem, a także kwestia skutków ew. cofnięcia koncesji również nie podlega w ramach rozpoznawanej sprawy ocenie organu. Nie było zatem potrzeby czynienia ustaleń, czy zawieszenie licencji spowoduje cofnięcie koncesji i jakie skutki tego rodzaju rozstrzygnięcie spowoduje. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że słuszny interes strony to zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej zaś uznanie interesu strony za słuszny powinno wynikać z obiektywnej oceny sytuacji, a nie z przekonania strony opartego na poczuciu krzywdy, nierówności, czy niezrozumienia przez organ trudnej, w jej ocenie, sytuacji faktycznej. Tak rozumiejąc słuszny interes strony należy stwierdzić, iż w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, by organ rozważając kwestię interesu społecznego i interesu skarżącego uznał jego interes za nadrzędny. Podjęcie decyzji w przedmiocie zawieszenia nie wymaga uprzedniej oceny z punktu widzenia skutków takiej decyzji dla interesów gospodarczych i finansowych skarżącego. Czas trwania postępowania karnego, czy też wpływ decyzji na sytuację jego firmy pozostają bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. W tym przypadku uwzględnieniu podlega fakt toczącego się postępowania karnego, charakter zarzucanych czynów, ich związek z prowadzoną w ramach Agencji działalnością gospodarczą a te okoliczności organ ocenił i trafnie przyjął, iż interes społeczny wymaga skorzystania z uprawnienia, o którym mowa w art. 32 ust. 2 powołanej ustawy. Organy przedstawiły swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji bez uchybienia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji wskazano dowody i fakty, na których oparte są orzeczenia, a ustaleń faktycznych w tym zakresie strona nie podważa ani też nie podważa dowodów, na podstawie których zostały poczynione. Przedstawia jedynie swoją ocenę materiału dowodowego, ale jej przekonanie w tym względzie w świetle materiału dowodowego i dokonanej przez organ jego oceny nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja została podjęta w sposób dowolny z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z rygorami procedury administracyjnej i prawidłowym zastosowaniem prawa materialnego zaś ocena czy rozstrzygnięcie jest celowe i słuszne nie należy do Sądu. Sąd dokonuje bowiem oceny decyzji pod względem legalności, a w tym zakresie Sąd nie stwierdził wadliwości, która w świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowiłaby podstawę do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 grudnia 2003 r. sygn. akt SK 15/02 opubl. OTK-A 2003/9/103. Trybunał Konstytucyjny stwierdził wówczas, że zawieszenie pracownikowi ochrony praw wynikających z licencji do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd nie przesądza o jego winie lub niewinności. Stanowi jedynie konsekwencję wystąpienia określonego stanu faktycznego, z którym ustawodawca związał skutki prawne w postaci czasowego ograniczenia uprawnień administracyjnych na wykonywanie reglamentowanej przez prawo działalności. Zasada domniemania niewinności nie ma charakteru absolutnego i nie może być rozumiana na tyle szeroko, by uniemożliwiała sprawowanie nadzoru państwa nad działalnością, którą w powszechnym odbiorze prowadzą instytucje "zaufania publicznego" Zawieszenie praw wynikających z licencji pracownika ochrony nie może być traktowane inaczej niż dopuszczalny w świetle orzecznictwa TK i uzasadniony z uwagi na interes innych podmiotów - ustawowy wyjątek od zasady wolności wykonywania zawodu. Na gruncie kwestionowanej ustawy uprawnienia pracownika ochrony są nie tylko bardzo szerokie, ale też w dużym stopniu polegają na możliwości stosowania środków godzących w dobra innych osób (np. uprawnienie do legitymowania i ujawniania osób, stosowania środków przymusu bezpośredniego, a nawet użycia broni palnej). Zauważyć także należy, że obowiązkowej ochronie podlegają obiekty mające związek z mieniem niekiedy bardzo znacznej wartości, takie jak np. banki, przedsiębiorstwa wytwarzające lub przechowujące wartości pieniężne, rurociągi paliwowe itp. Za niezbędne należy zatem uznać regulacje ograniczające prawo wykonywania czynności ochrony przez osoby niedające gwarancji moralnych. Dotyczy to nie tylko pracowników, ale wszystkich osób posiadających licencję pracownika ochrony. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżący został pouczony o prawie do wnioskowania o przeprowadzenie dowodów mogących mieć znaczenie dla sposobu rozpatrzenia sprawy (k. 48) jednakże z prawa tego nie skorzystał. Sąd podziela stanowisko organu, iż strona dla uniknięcia niekorzystnych dla siebie skutków administracyjnych nie jest zwolniona ze współdziałania z organem prowadzącym postępowanie, w szczególności wtedy, kiedy tylko ona ma możliwość, poprzez przedstawienie stosownych dokumentów, potwierdzenia swoich racji. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.