VI SA/Wa 1606/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę W dniu 7 listopada 2006 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła w Zarządzie Dróg Miejskich w W. wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi ul. [...] w rejonie ul. [...] urządzenia reklamowego w postaci tablicy reklamowej dwustronnej. Wniosek ten został następnie pismem z dnia 19 grudnia 2006 r. uzupełniony. Strona skarżąca wnioskowała o wydanie tego zezwolenia na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 marca 2007 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją Prezydenta [...] W. reprezentowanego przez Zarząd Dróg Miejskich w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] zezwolono stronie skarżącej na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej (ul. [...] w rejonie ul. [...]) w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 1 marca 2007 r. Jednocześnie organ ten odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 2 marca 2007 r. i rozstrzygnięciu w tym zakresie nadał rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego. W toku przeprowadzonego postępowania organ zebrał materiał dowodowy, w szczególności opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów i wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (pojazdy/godzinę) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, w oparciu o opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, w tym z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Stan ten nazywany jest "fiksacją" i może trwać nawet do 1,5 sekundy, co przy dużej prędkości pojazdu, powoduje przejechanie odcinka drogi bez kontroli oraz wydłużenie drogi hamowania pojazdu. Organ przywołał również wyniki badań przeprowadzone w USA, które wskazują, że czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistniałych wypadków. Ponadto wykazały one, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Organ wskazał również na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, w którym podzielono stanowisko organu w tej sprawie. W ocenie organu, wnioskowana reklama jest skierowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (2160 pojazdów na godzinę). Organ powołał się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, z której wynika, że należy usunąć reklamy z pasa drogowego na obszarze zabudowanym, jeżeli natężenie ruchu przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Równocześnie organ podkreślił, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 6 merów i jest to odległość mniejsza od minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił, że dla tej drogi odległość ta wynosi 8 metrów. W ocenie organu, z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstąpienie od tego zakazu (art. 39 ust. 3 ustawy) może nastąpić tylko wtedy, jeżeli w konkretnej sprawie zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony. Równocześnie organ, mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony stwierdził, że zasadne jest wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie, to jest do dnia 1 marca 2007 r. Zważywszy na podniesioną wyżej argumentację organ uznał, że dalsza kontynuacja zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym ul. [...] jest niedopuszczalna. Ponadto w ocenie organu, z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną. Od decyzji organu pierwszej instancji strona skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie strony skarżącej, przeprowadzone postępowanie naruszało art. 6, 108 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - cytowanej dalej jako "k.p.a.". Strona skarżąca wskazała, że osoba, która podpisała się pod decyzją organu pierwszej instancji nie posiadała ważnego umocowania do wydania i podpisania rozstrzygnięcia w tej sprawie. W jej ocenie, upoważnienie udzielone przez Prezydenta [...] W. Dyrektorowi Zarządu Dróg Miejskich w W., w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, bowiem wcześniej wygasło. Dla uzasadnienia swojego stanowiska wskazała na niezłożenie przez Prezydenta [...] W., w przewidzianym prawem terminie, oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806). Zatem, skoro wygasł w dniu 28 grudnia 2006 r. mandat, wygasło również upoważnienie dla osoby, która wydała z jej upoważnienia decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że niezasadne było nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przywołała przyjęte poglądy judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego w zakresie wykładni przepisu artykułu 108 k.p.a. W jej ocenie, w sprawie niniejszej nie zostały spełnione przesłanki do takiego działania. Niezrozumiałe jest stanowisko organu, który z jednej strony zezwala na zajęcie pasa drogowego do dnia 1 marca 2007 r., z drugiej zaś odmawia jego wydania od dnia 2 marca 2007 r. Zdaniem strony skarżącej, organ nie wskazał okoliczności, które uzasadniałyby takie działanie, a te które wskazał zawierają wewnętrzną sprzeczność. Polegać ona ma na wydaniu na podstawie tego samego materiału dowodowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do dnia 1 marca 2007 r., a następnie odmowie wydania tego zezwolenia na dalszy okres. W ocenie strony skarżącej, okoliczność ta świadczy o braku zagrożenia dla ruchu ulicznego ze strony przedmiotowej reklamy, na którą powołuje się organ. Zdaniem strony skarżącej organ nie przedstawił dowodów, które wskazują na faktyczne zagrożenie dla kierowców, w obszarze funkcjonowania konkretnego urządzenia reklamowego. Organ ograniczył się jedynie do wskazania wyników badań odnoszących się do całego kraju, które to przedstawiają wzrost natężenia ruchu oraz liczby wypadków w latach 2004 – 2005. Nie odnoszą się natomiast do roku 2007, czyli okresu, w którym wydana została decyzja organu pierwszej instancji. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, organ przy wydawaniu decyzji dysponował badaniami dotyczącymi ogólnego zjawiska. Ich ogólnikowość przesądza o tym, że nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu na podniesioną przez organ okoliczność wzrostu zagrożenia ruchu drogowego w rejonie ul. [...], rzekomo spowodowanego funkcjonowaniem w tym miejscu nośnika reklamowego. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz organ nie wykonał. Organ nie wskazał również ani jednego przypadku wypadku drogowego, który miał miejsce przy tym urządzeniu reklamowym. Natomiast, z uwagi na indywidualny charakter decyzji administracyjnej, badania te powinny zostać przeprowadzone i odnosić się do konkretnego badanego przypadku. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, wyniki badań Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego są niewiarygodne. Przedmiotowa opinia w ogóle nie ma waloru dokumentu naukowego. Brak jest w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi, określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. W przedmiotowej opinii wskazane zostały jedynie bliżej nieokreślone badania naukowe, przeprowadzone na terenie Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych i Polski, które wydający przedmiotową opinię ogólnikowo określił jako: "...badania laboratoryjne (...) testy poligonowe..., prace studialne". Oznacza to, że opinia ta ma charakter pseudonaukowy o charakterze subiektywnym i wobec tego nie może stanowić wiarygodnego dowodu w przedmiotowej sprawie. Ponadto została ona podpisana przez pracownika tego instytutu. W ocenie strony skarżącej, podjęcie tej decyzji świadczy o nierównym jej traktowaniu w stosunku do innych podmiotów, którym przyznawane są zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Strona skarżąca wskazała na umieszczone w rejonie ul. [...] reklamy. Działanie takie jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Powoduje ono również naruszenie art. 6 k.p.a. Wynika z niego bowiem zasada praworządności, polegająca na bezwzględnym obowiązku organu podejmowania decyzji na postawie przepisów prawa, w tym zgodnie z zasadami zawartymi w Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana i podpisana przez osobę posiadającą ważne umocowanie. Dla uzasadnienia swojego stanowiska wskazał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 48 poz. 327) Organ ten wskazał, że zgodnie z art. 39 ustawy o drogach publicznych wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielenie zaś zezwolenia jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Takie brzmienie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Równocześnie organ podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjnym wskazał, że "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." Organ odwoławczy uznał, że zarzut strony skarżącej, która wskazuje na jej dyskryminację, w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, stanowi skargę na organ pierwszej instancji i powinien zostać on rozpoznany w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a. Ponadto w ocenie strony skarżącej, miało miejsce naruszenie w niniejszej sprawie art. 108 § 1 k.p.a. W ocenie organu, zarzut ten jest bezzasadny, gdyż skoro organ stwierdził, że dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaistniała przesłanka nadania decyzji tego rygoru. Następnie strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji pierwszej i drugiej instancji. W złożonej skardze strona skarżąca podniosła, iż organ naruszył następujące przepisy art. 108 § 1, art. 7, art. 104 § 2, art. 77 § 1 i art. 6 k.p.a. Strona skarżąca ponowiła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto w ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy nieprawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze, gdyż ograniczył się do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji precyzyjnie wskazał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie przeprowadził merytorycznej oceny prawidłowości ustaleń dokonanych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Ponadto, według strony skarżącej, w zaskarżonej decyzji ograniczono się do zaprezentowania wyników Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów. Ponownie strona skarżąca wskazała, że według niej, badania te nie mają charakteru naukowego. Według strony skarżącej, organ odwoławczy nie ustosunkował się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia art. 108 k.p.a. (nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności) oraz art. 32 Konstytucji RP (zasada równego traktowania podmiotów prawa). Takie postępowanie organu administracji narusza art. 104 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] W. zawierają wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia. Ponadto przy piśmie z dnia 15 października 2007 r. skarżąca spółka nadesłała zdjęcie odcinka pasa drogowego ciągu komunikacyjnego ul. [...] oraz 3 zdjęcia z innych ulicy [...] z uwidocznieniem tablic reklamowych innych firm reklamowych oraz opracowanie P. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta spowodowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co znajduje wyraz w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie. Ustosunkowując się do zarzutu, podniesionego w pkt 1 skargi należy stwierdzić, że skoro organy obu instancji uznały, że dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego przy ul. [...] w rej. ul. [...] stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, niewątpliwie zaszła przesłanka uzasadniająca nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż Zarząd Dróg Publicznych jako jednostka wyspecjalizowana władny jest samodzielnie ustalić czy dalsze funkcjonowanie reklamy w pasie drogowym może powodować zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. Ustalenia organu w tym zakresie i nadanie rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt 2 decyzji z dnia 1 marca 2007 r. rygoru natychmiastowej wykonalności nie można uznać za dowolne, albowiem oczywistą rzeczą jest, iż reklama o powierzchni 36 m², znajdująca się w pasie drogowym w ruchliwym punkcie miasta z pewnością stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Rozpoznając zarzut drugi skargi Sąd uznał, iż w rzeczywistości opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nie została wydana przez osobę uprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej a więc nie jest opinią Instytutu, niemniej jednak ma walor dowodowy jako dokument prywatny. Poza tym, co zostało zaznaczone wyżej zadaniem Zarządu Dróg Miejskich jest ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego, dlatego też zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04 "nie ma podstaw do tego aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względne opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." Z powyższych względów nieuprawniony jest również zarzut, podniesiony w pkt 3 skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy stwierdzić, że skarżąca odniosła go ogólnie do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, działających na terenie W. lub posiadających zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośniki reklamy przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W., nie precyzując dokładnie w oparciu o jakie zezwolenie firmy konkurencyjne działają i czy ich reklamy zostały umieszczone w pasie drogowym w identycznych warunkach drogowych. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia, że w tożsamej sytuacji zróżnicowano prawa konkurencyjnych przedsiębiorców a zatem zarzut dyskryminacji należy uznać za nieuzasadniony. Odnosząc się natomiast do załączonych przez stronę skarżącą do pisma z dnia 15 października 2007 r. zdjęć oraz opracowania P. [...] W. maj 2007 r. wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a Sąd administracyjny kontrolę legalności decyzji administracyjnej opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję a przeprowadzenie przez Sąd z urzędu lub na wniosek strony dowodów uzupełniających z dokumentów stanowi wyjątek od tej zasady i dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów przedstawionych przez skarżącą w trybie określonym w tym przepisie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.