VI SA/Wa 161/25

Dnia 5 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie: Sędzia WSA Honorata Łopianowska Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Skarżącego T. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2024 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 i art. 13k ust. 4 oraz art. 13l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.), załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2539) oraz art. 50 pkt 1 lit. j i art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 728 ze zm.) w wyniku wniosku T. B. (Skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję tego Organu z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] października 2021 r. o godzinie 21:06 urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...], znajdujące się na odcinku drogi krajowej nr [...] M. (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) - węzeł K., zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...], co zostało odnotowane pod numerem ewidencyjnym [...]. W wyniku dokonanej kontroli ustalono, że ww. pojazd samochodowy został zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (SPOE KAS), jednak do konta rozliczeniowego nie przypisano urządzenia umożliwiającego pobór opłaty. Dodatkowo nie stwierdzono uiszczenia opłaty z wykorzystaniem usługi EETS. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Na podstawie danych pozyskanych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekracza 3,5 tony, a podmiotem odpowiedzialnym jest użytkownik ww. pojazdu samochodowego, tj. Skarżący. Powyższe ustalono w ramach prowadzonej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego kontroli stacjonarnej. Odcinek drogi krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu w dniu 1 października 2021 r., został wyszczególniony w zał. nr 1 pkt 2 lit. a) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Mając powyższe na uwadze, pismem z 21 czerwca 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił Skarżącego wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas ww. przejazdu, pouczając o treści art. 10 § 1 k.p.a. Pismem z 22 lipca 2022 r., Skarżący złożył wyjaśnienia, w których wskazał, że w dniu kwestionowanego przejazdu pojazd posiadał włączone i aktywne urządzenie o numerze [...], kontrolka świeciła się na zielono i brak było jakichkolwiek informacji o nieprawidłowościach. Główny Inspektor Transportu Drogowego ww. decyzją [...] sierpnia 2023 r. nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W wyniku wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe o dane pobrane z systemu elektronicznego poboru opłat. Na podstawie uzyskanych informacji organ ustalił, że ww. pojazd został zarejestrowany w SPOE-KAS w dniu [...] października 2021 r. (identyfikator pojazdu [...]). Do ww. pojazdu zostało przypisane urządzenie pokładowe o numerze [...], z którym została nawiązana relacja dopiero w dniu 3 października 2021 r. o godzinie 01:02. Ponadto nie odnotowano na koncie użytkownika żadnej transakcji poboru opłaty elektronicznej dla tego pojazdu w dniu naruszenia. Następnie Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz zasady działania systemu e-Toll i stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że utworzenie relacji z urządzeniem pokładowym nr [...], do ww. pojazdu, które jest warunkiem do wniesienia opłaty elektronicznej w systemie e-TOLL nastąpiło 3 października 2021 r. o godz. 01:02, tj. po odnotowanym naruszeniu. W związku z powyższym w chwili przejazdu, tj. 1 października 2021 r. o godzinie 21:06 po płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] brak przypisanego urządzenia uniemożliwił pobranie należnej opłaty elektronicznej za wykonywany przejazd. Ponadto Organ stwierdził, że wskazane przez Skarżącego okoliczności faktyczne nie wypełniają przesłanek pozwalających na umorzenie postępowania administracyjnego lub odstąpienie od nałożenia kary, o których mowa w art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżył wydane w sprawie decyzje wnosząc o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 13n ust. 1 ustawy o drogach publicznych, polegające na jego niezastosowaniu i w konsekwencji wydaniu decyzji o nałożeniu na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy okoliczności sprawy i zgromadzony materiał dowodowy wskazują, że Skarżący nie miał wpływu na powstanie ewentualnego naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć; - art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13 k ust. 1 pkt 2 oraz art. 13l ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym stwierdzeniu, że doszło do naruszenia obowiązku wprowadzenia do rejestru danych uiszczających opłatę elektroniczną zgodnych ze stanem faktycznym, co doprowadziło do wydania 6 decyzji, a w konsekwencji do nałożenia na Skarżącego niewspółmiernej kary za powstałe naruszenie; II. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, w szczególności niewyjaśnienie przez Organ ewentualnych awarii występujących w systemie e-Toll, co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegający na zaniechaniu ustaleń w przedmiocie braku wpływu Skarżącego na rzekomo dokonane naruszenia, a także wystąpienia naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których Skarżący nie mógł przewidzieć; - art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa, co skutkowało utratą zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; - art. 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie szeregu dowodów, o które wnioskowała strona m.in.: wyjaśnień z Elektronicznego Systemu Poboru Opłat, pominięcie dowodu z pisma resortu finansów z dnia 30 września 2021 r., niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co skutkowało utratą zaufania do władzy publicznej; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji; - art. 189f § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary, podczas gdy waga naruszenia była znikoma. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy decyzję tego Organu w przedmiocie nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej z tytułu wykonywania, przejazdu po drodze krajowej wymienionej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią stanowiącego podstawę wydania kontrolowanej decyzji art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (...). Stosownie zaś do treści art. 13 ha ust. 1 powołanej ustawy opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 (opłata elektroniczna) jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, to jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Z art. 13 ha ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jak i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 ha ust. 6 tej ustawy, wynika, że powyższa opłata elektroniczna pobierana jest za przejazd po płatnych drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Stosownie natomiast do treści art. 13k ust. 1 powołanej ustawy za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 wymierza się karę pieniężną w wysokości: 1) 500 zł – w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy; 2) 1500 zł – w pozostałych przypadkach. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że pozostałe przypadki, o których mowa w pkt 2 tego przepisu, odnoszą się także do samochodów ciężarowych. Należy podkreślić, że odpowiedzialność za naruszenie określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych obowiązku ponoszenia przez korzystającego z dróg publicznych opłat za przejazd po drogach krajowych pojazdu samochodowego ma charakter obiektywny. Przesłankami tej odpowiedzialności są bowiem jedynie przejazd po drodze krajowej objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej i nieuiszczenie opłaty za ten przejazd. Obiektywny charakter odpowiedzialności dokonującego przejazdu drogą płatną bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej nie może oznaczać automatyzmu w działaniu Organu i nie zwalnia Organu z obowiązku prawidłowego, tj. zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania jego kompleksowej oceny. Stosowanie przepisów o nałożeniu kary pieniężnej nie może prowadzić do rezultatu, który byłby niezgodny z prawem. Stosowanie przepisów nakładających kary administracyjne pieniężne, nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Przedsiębiorca, który by nawet nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności (vide wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1191/10). W ocenie Sądu, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcia Organ naruszył zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ nie uwzględnił składanych przez Skarżącego w toku postępowania wyjaśnień i nie rozpatrzył ich, a w konsekwencji wydał decyzję bez wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżący podkreślał bowiem w składanych w sprawie wyjaśnieniach (pismo z 22 lipca 2022 r. i z 12 czerwca 2023 r.), że w dniu kwestionowanego przejazdu ([...] października 2021 r.) jego pojazd posiadał włączone i aktywne urządzenie o numerze [...], kontrolka świeciła się na zielono i brak było jakichkolwiek informacji o nieprawidłowościach z nim związanych. Podkreślił też, że urządzenie to zamówił ze stosownym wyprzedzeniem i zamontował je w kontrolowanym pojeździe przed [...] października 2021 r. Zdaniem Sądu, z wyjaśnień Skarżącego wynika, że podjął on ww. czynności w celu prawidłowego wykonania ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. Okoliczności tych Organ nie zakwestionował i nie zweryfikował, arbitralnie jedynie uznając, że zachowaniu Skarżącego należy przypisać "znamię nienależytej staranności w przygotowaniu przejazdu". Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że stan fatyczny w rozpoznawanej sprawie nie został ustalony w sposób prawidłowy, bez uwzględnienia składanych w sprawie wyjaśnień Skarżącego, co narusza art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania. Odniesienie się do powyższej kwestii mogło bowiem doprowadzić do wyłączenia możliwości nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego w tej sprawie. Organ pominął także fakt, że na problemy z funkcjonowaniem systemu w początkach jego funkcjonowania, zwracała uwagę sama KAS, która ogłosiła, że służby kontrolne nie będą karały mandatami za niewłaściwą rejestrację przejazdów z użyciem e-TOLL. Informowano, że w początkowym okresie funkcjonowania nowej metody poboru opłaty kierowcy i przedsiębiorcy transportowi mają być jedynie pouczani. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ze wskazanych powodów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego uwzględni ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku oraz dokona oceny wyjaśnień Skarżącego w wyżej wskazanym zakresie, a następnie wyda decyzję administracyjną adekwatną do poczynionych ustaleń, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającej wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organ uwzględni przy tym, że Skarżący w dniu powstania naruszenia poruszał się po drodze płatnej z urządzeniem do poboru opłaty elektronicznej, które nie zostało powiązane z pojazdem (powiązanie to nastąpiło w dniu 3 października 2021 r., to jest dwa dni po stwierdzonym przez Organ naruszeniu). Uwzględni nadto i to, że wątpliwości co do charakteru przyczyn technicznych, powodujących, że ww. urządzenie zainstalowane w kontrolowanym pojeździe nie zgłosiło aktywności oraz konieczności poboru opłaty za wykonany przejazd, stanowią okoliczność, która według reguł procesowych winna być tłumaczona na korzyść Skarżącego (art. 7a k.p.a.). Ze wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Organu na rzecz Skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującego uiszczony wpis od skargi.