VI SA/Wa 1610/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] (dalej: skarżący, strona) utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2018 r., nakładającą na stronę karę pieniężną w wysokości 1 500 zł. Podstawą prawną rozstrzygnięć były przepisy art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222; zwanej dalej u.d.p.) oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 890), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200; zwanej dalej utd). Powyższe decyzje podjęto w następujących okolicznościach faktycznych. W dniu [...] lipca 2017 r, zarejestrowano przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] (rodzaj: SAMOCHÓD CIĘŻAROWY) poruszającego się wraz z przyczepą/naczepą o numerze rejestracyjnym [...] przez urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...] pod numerem ewidencyjnym [...], o godzinie [...], na odcinku drogi krajowej nr [...] ([...]) wskazanym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. W wyniku dokonanej kontroli stacjonarnej stwierdzono, iż w ww. pojeździe nie znajduje się urządzenie pokładowe viaBox służące do uiszczania opłat elektronicznych, a ponadto wskazany pojazd nie został zarejestrowany w krajowym systemie elektronicznego poboru opłat. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 4 240 kg, w tym pojazdu samochodowego - 3490 kg, zaś przyczepy - 750 kg. W oparciu o dane zgromadzone w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców organ prowadzący postępowanie ustalił, iż właścicielem ww. pojazdu samochodowego w dniu odnotowania naruszenia był Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. Mając powyższe na uwadze, pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas ww. przejazdu po płatnym odcinku drogi krajowej, pouczając o treści art. 10 § 1 k.p.a. Organ wskazał, iż ustalił stronę postępowania na podstawie art. 13k ust. 4 udp, który stanowi, że stroną jest podmiot będący właścicielem/posiadaczem pojazdu samochodowego, którym poruszano się po płatnym odcinku drogi krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Okolicznością bezsporną jest, że zespół pojazdów o ww. numerach rejestracyjnych, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony, poruszał się w dniu [...] lipca 2017 r. po płatnym odcinku drogi krajowej, zaś z informacji pochodzących z systemu elektronicznego poboru opłat jednoznacznie wynika, iż za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna, ponieważ użytkownik nie posiadał podpisanej umowy z operatorem systemu. W chwili dokonania naruszenia nie istniała możliwość realizacji obowiązku określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp poza krajowym systemem elektronicznego poboru opłat, a więc bez wykorzystania urządzenia pokładowego viaBox. Tym samym doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Właściciele/posiadacze pojazdów samochodowych mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych, co bezpośrednio wynika z treści art. 83 Konstytucji RP ("Każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej"). Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 3 udp korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Przy określaniu dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów sumuje się dopuszczalną masę całkowitą pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy (oznaczone w pozycji F.2 dowodu rejestracyjnego). Z danych uzyskanych przez organ z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców wynika jednoznacznie, iż jego dopuszczalna masa całkowita była większa niż 3,5 tony. Organ podkreślił, że decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczania opłat elektronicznych mają charakter decyzji związanych. Organ rozstrzygając sprawę nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Istotnym jest także, że wysokość nakładanych kar pieniężnych za konkretne naruszenia jest wyraźnie oznaczona w art. 13k ust. 1 i 3 udp, a organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania ich wysokości ze względu na okoliczności sprawy. Ustalenia poczynione w sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego rozstrzygnięcia niewątpliwie nakazują zastosowanie względem strony sankcji w postaci kary pieniężnej. Zgodnie zaś z art. 13k ust. 1 pkt 2 udp, z tytułu naruszenia obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp za przejazd pojazdu lub zespołu pojazdów innego niż wskazanego w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp wymierza się karę administracyjną w wysokości 1 500 zł. Skarżący od powyższej decyzji złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, iż bezpośrednią przyczyną przemieszczania się pojazdu po płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] była konieczność wykonania prac związanych ze zmianą stałej organizacji ruchu polegającej na demontażu starych i ustawieniu nowych tablic drogowych E-2a w związku ze zmianą przebiegu drogi wojewódzkiej [...]. Ponadto zaznaczył, że pojazd samochodowy został wyposażony w przyczepę zamykającą ruch dla pojazdów - poruszających się [...], która została wypożyczona od GDDKiA O/[...]Rejon w [...]. Powyższe prace zostały wykonane w dniu [...] lipca 2017 r. zgodnie z zatwierdzeniem GDDKiA i odebrane przez uprawnionego pracownika GDDKiA O/[...]- Rejon w [...] w dniu 6 lipca 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, iż okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Ustawodawca nie uzależnił obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu ani od motywacji, którymi kierował się skarżący, wjeżdżając na płatny odcinek drogi krajowej. Nie ma znaczenia w jakim celu był wykonywany kontrolowany przejazd, w szczególności czy przejazd był wykonywany w celu prywatnym, osobistym czy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Pozbawiony znaczenia prawnego jest także fakt załadowania pojazdu, przyczepy, czy wykonywania przejazdu bez ładunku. Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnia, że poruszała się drogą krajową nr [...] w związku z wykonywaniem prac związanych ze zmianą stałej organizacji ruchu polegającej na demontażu starych i ustawieniu nowych tablic drogowych E-2a związku ze zmianą przebiegu drogi wojewódzkiej [...], przyczepa z którą poruszał się pojazd została wypożyczona z GDDKiA O/[...], Rejon w [...], a wykonywane prace zostały odebrane przez uprawnionego pracownika GDDKiA O/[...], Rejon w [...]. Zgodnie z art. 13 ust. 3a pkt b zwolnienie od uiszczania opłat elektronicznych przysługuje jedynie pojazdom zarządcy dróg krajowych wykorzystywanym do utrzymania tych dróg. Pojazdy wykonawców, a do takich należał pojazd o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą, wykonują jedynie usługi na rzecz zarządcy drogi, ale nie są pojazdami zarządcy drogi zatem nie mogą być zwolnione z obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej. Pojazd w chwili powstania naruszenia stanowił własność strony niniejszego postępowania t.j. Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] i nie był zwolniony z obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Strona pismem z 31 lipca 2018 r. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1. błędną ocenę stanu faktycznego, w szczególności w zakresie określenia statusu prawnego skarżącego i związanych z tym faktem kompetencji wymienionego organu. Tym samym naruszenie zasad określonych w art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. - w przedmiocie wyjaśnienia stanu faktycznego; 2. błędną wykładnię art. 13 udp w zakresie regulacji ust. 1-3 ww. artykułu poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykonał robót utrzymaniowych na drodze zgodnie ze swoim statusem a jedynie był w czasie będącym przedmiotem decyzji normalnym użytkownikiem drogi i przedmiotowy przejazd miał charakter "zwykłego przejazdu" a nie wykonywaniem obowiązków związanych z utrzymaniem dróg; 3. naruszenie art. 13 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 20 udp poprzez błędne przyjęcie, że zarząd drogi wykonujący uprawnienia określone w tym przepisie prowadzi działalność gospodarczą. W związku z tak sformułowanymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 3 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż brak było możliwości wykonania obowiązku związanego ze zmianą oznakowania drogi wojewódzkiej bez wkroczenia na płatny odcinek drogi krajowej. Sąd przeprowadził wnioskowany przez skarżącego dowód z pisma GDDKiA Oddział [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. na okoliczność nałożenia na skarżącego obowiązku wprowadzenia zmian w organizacji ruchu do dnia 14 lipca 2017 r. w związku z oddaniem do użytku obwodnicy miasta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uznać za zasadną, a zarzut naruszenia prawa materialnego za trafny w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie była prawidłowość nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1 500 zł na stronę, będącą zarządcą drogi wojewódzkiej, wykonującą swoje obowiązki polegające na ustawianiu znaków drogowych w trybie pilnym, w związku ze zmianą przebiegu obwodnicy miejskiej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat m.in. za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów - składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Natomiast zgodnie z ust. 3a powołanego przepisu od opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 3 są zwolnione pojazdy: 1. Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi; 2. służb ratowniczych Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Więziennej, Inspekcji Transportu Drogowego, Służby Celnej oraz Policji; 3. zarządcy dróg krajowych wykorzystywane do utrzymania tych dróg. Nie ulega wątpliwości, że powyższe unormowanie nie przewiduje zwolnienia z obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej zarządcy drogi wojewódzkiej. Jak jednak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jest podstaw do przyznania bezwzględnego priorytetu literalnej wykładni norm prawnych przed innymi rodzajami wykładni, takich, jak systemowej czy teleologicznej (celowościowej), wówczas, gdy sytuacja wymaga dokonania bardziej wnikliwej interpretacji rozwiązań obowiązującego prawa. Odstąpienie od wykładni literalnej znajduje zwłaszcza zastosowanie w sytuacji kolizji norm prawnych, przybierającego postać wręcz konfliktu wartości, czyniącego niemożliwym zadośćuczynienie obowiązkom podmiotu prawa wynikających z dwóch (lub większej liczby) regulacji. Tak stało się w niniejszej sprawie. Jak konsekwentnie wskazywał skarżący, miał on prawny obowiązek wykonać – w określonym terminie – prace montażowe związane ze zmianą oznakowania pionowego na drodze krajowej nr [...] i na drodze wojewódzkiej [...] w miejscowościach [...] i [...]. Prace przeprowadzane były w dniu [...] lipca 2017 r. i były związane z koniecznością przemieszczania się po drogach obydwu kategorii. Jak wskazał pełnomocnik organu na rozprawie przed WSA w Warszawie, niemożliwym było zadośćuczynienie temu obowiązkowi bez wkroczenia na drogę krajową celem posadowienia znaków drogowych. Trudno oczekiwać, aby ZDM zawierał w powyższym celu stosowną umowę z operatorem systemu viaToll aby dysponować na czas wykonania ww. prac urządzeniem służącym do elektronicznego poboru opłat elektronicznych (viabox). Tak więc można stwierdzić, że wykonanie obowiązku strony jako zarządcy drogi wojewódzkiej było wręcz niemożliwe bez naruszenia przepisów dotyczących opłaty elektronicznej. W tym miejscu należy odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r. wydanego w sprawie II GSK 134/16, znajdującego pełne odniesienie w sprawie niniejszej. Sprawa dotyczyła również kwestii związanej z nieuiszczeniem opłaty elektronicznej w związku z wykonywaniem innych, prawnie doniosłych obowiązków strony – w tym wypadku chodziło o ratowanie zdrowia (życia) zwierzęcia. NSA stwierdził w uzasadnieniu ww. wyroku, że "jakkolwiek faktem jest, że administracyjne kary pieniężne - a więc również kara nakładana na podstawie ustawy o drogach publicznych za nieuiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd - stanowią dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który należałoby rozumieć czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną, zaś relacji między sankcją administracyjną a deliktem prawa administracyjnego towarzyszy - przyjmowane zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - założenie, że administracyjna kara (pieniężna) nakładana jest wobec podmiotu dopuszczającego się deliktu bez związku z jego zawinieniem, albowiem odpowiedzialność za ten delikt ma charakter obiektywny, to jednak nie można jednocześnie tracić z pola widzenia konsekwencji wynikających z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady proporcjonalności, co stanowi przecież element wykładni prawa. W ich kontekście nie bez racji podnosi się, że przesłanką wymierzenia kary administracyjnej jest między innymi to, aby podmiot wobec którego adresowane są zarzuty miał zapewnioną możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności, co zmierza do tego, aby w procesie wykładni przepisów sankcjonujących uzyskać rezultat w postaci poszerzenia gwarancji procesowych obywatela (por. A. Skoczylas, w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo administracyjne procesowe, System prawa administracyjnego (red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel), t. 9, Warszawa 2010, s. 310; M. Wincenciak, Przesłanki wyłączające wymierzenie sankcji administracyjnej, w: Sankcje administracyjne (red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki), Warszawa 2011, s. 605 i n.). Znajduje to swoje odzwierciedlenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który na przykład w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie P 9/08 wyjaśnił, że jakkolwiek ustawodawcy przysługuje swoboda określania sankcji związanych z niedopełnieniem konstytucyjnego obowiązku przestrzegania prawa obowiązującego, to jednak wobec tego, że administracyjna kara pieniężna stanowi ingerencję w prawa majątkowe jej adresatów, swoboda ustawodawcy w nakładaniu tego typu kar nie jest nieograniczona i wymaga poszanowania zasad konstytucyjnych. Ustawodawca nie może więc stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych, oderwanych od stopnia naganności zachowania jednostki (por. również np. wyrok TK z dnia 7 lipca 2009 r. w sprawie K 13/08). Wskazane podejście do instytucji kar pieniężnych, postulowane na jego gruncie wymogi stosowania sankcji administracyjnej nakazuje uznać za istotne dyrektywy interpretacyjne ustawowych przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę nakładania tych kar. Zwłaszcza, gdy za źródło rekonstruowania tychże wymogów uznać przywołane zasady konstytucyjne, w szczególności zaś zasadę proporcjonalności. (...) według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było usprawiedliwionych podstaw prawnych, aby w przedstawionych okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nie uwzględniać konsekwencji wynikających z celu działania strony skarżącej, a w rezultacie, aby nałożyć na stronę karę pieniężną. Jej działanie - jak wynika to z przedstawionych argumentów - było bowiem usprawiedliwione celem, w jakim zostało podjęte, a cel tego działania determinowany był przywołanymi powyżej przepisami ustawy o ochronie zwierząt ustanawiającymi adresowane do właściciela (opiekuna) zwierzęcia konkretne obowiązki, których naruszenie jest sankcjonowane. W sytuacji, gdy ich realizacja wymagała podjęcia bez zbędnej zwłoki działań zmierzających do uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia zwierzęcia, a mianowicie udzielenia mu niezwłocznej pomocy medycznej, wymagającej niezwłocznego przetransportowania przy wykorzystaniu umożliwiającej to sieci dróg do miejsca, w którym pomoc ta mogła być udzielona, to nie sposób czynić stronie zarzut, że nie wyposażyła zespołu pojazdów w urządzenie służące poborowi opłaty elektronicznej, a w konsekwencji nakładać karę pieniężną za wykonanie tego przejazdu, bez uwzględnienia prawnego znaczenia celu, w jakim przejazd ten był wykonywany.". W niniejszej sprawie sytuacja przedstawia się, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, analogicznie do tej, będącej przedmiotem rozpoznania przez NSA w przywołanym wyroku. Można zatem stwierdzić, iż działanie zarządcy dróg w ramach jego statutowej działalności, w dodatku pod presją czasu i w celu zadośćuczynienia doniosłemu z punktu widzenia tak zasad prawa, jak i bezpieczeństwa drogowego obowiązkowi, mieści się w dyrektywach wykładni celowościowej przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 udp i wyłącza możliwość nałożenia na niego kary w opisanej sytuacji faktycznej. Z uwagi na powyższe, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz 145 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.