VI SA/Wa 1613/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 3, 6 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015.460 ze zm.), § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2014 r., poz. 1608) oraz art. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm. dalej "k.p.a"), po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej: "strona" lub "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Rejonu [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wymierzającą karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] relacji: węzeł [...] - [...] - [...]- [...] - granica województwa od dnia 27 marca 2015 r. do dnia 8 kwietnia 2015 r. tj. 13 dni włącznie, pod ustawienie: 1. części obustronnej tablicy reklamowej o treści: "[...] (...)", o łącznej powierzchni 4,20 m2 zlokalizowanej w km [...]+[...] po stronie prawej, 2. części obustronnej tablicy reklamowej o treści: "[...] (...)", o łącznej powierzchni 4,16 m2, zlokalizowanej w km [...] + [...] po stronie prawej. Łączna powierzchnia zajmowanego pasa drogowego pod umieszczenie reklam wynosiła 8,36 m2. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że dniu 27 marca 2015 r. Pracownik Obwodu Drogowego w [...] podczas objazdu drogi krajowej nr [...]stwierdził, że w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] zostały umieszczone części dwóch tablic reklamowych o treści: "[...]" oraz "[...]). W związku z powyższym w dniu [...] marca 2015 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr[...]poprzez umieszczenie części dwóch tablic reklamowych. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego wyznaczono na dzień 15 kwietnia 2015 r. oględziny w terenie. W dniu 8 kwietnia 2015 r. podczas objazdu drogi krajowej nr [...] pracownik Obwodu Drogowego stwierdził, że reklamy zostały usunięte z pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Strona brała udział w czynnościach i nie zgłosiła do protokołu żadnych uwag. Z czynności sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Do akt dołączono mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500. W oparciu o powyższą mapę oraz znajdującą się w aktach sprawy dokumentację fotograficzną organ odwoławczy ustalił, że w terenie przy granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...] z działką nr ewid. [...]znajdują się punkty graniczne. W km ok. [...]+[...] znajduje się betonowy znak graniczny, a w km ok. [...] +[...]bolec żelazny (na zjeździe publicznym). Przy znaku granicznym w km ok. [...]+[...] w pasie drogowym usytuowany jest natomiast żółty słupek PD - pas drogowy. Słupek ten jest ustawiony w odległości 20 cm przed znakiem granicznym. Organ stwierdził, że Kierownik Rejonu w [...] błędnie ustalił stan faktyczny co skutkowało wydaniem decyzji, w której niewłaściwie określono powierzchnię samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Stwierdził, mając na uwadze usytuowanie znajdujących się znaków granicznych, że reklama "[...]" była umieszczona w odległości 7,30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], a reklama "[...])" w odległości 7,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W miejscu, w którym zostały umieszczone reklamy granica pasa drogowego przebiegała odpowiednio w odległości 8,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (pas wyłączenia). Natomiast słupek PD - pas drogowy, na podstawie którego Kierownik Rejonu w [...] obliczył powierzchnię zajęcia pasa drogowego jest usytuowany w odległości 7,8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (pas wyłączenia). Powyższe oznacza, że sporne reklamy znajdowały się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], a powierzchnia zajęcia pasa drogowego przez te reklamy była większa albowiem obie reklamy łącznie zajmowały pas drogowy drogi krajowej nr [...] o pow. 13,58 m2. Wobec powyższego kara wymierzona stronie za samowolne zajęcie pasa drogowego przez ustawienie reklamy z napisem: "[...]" powinna być wyższa. Organ podejmując decyzję w tym zakresie miał na uwadze obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę zakazu reformationis in peius wynikającą z art. 139 kpa. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji względnie stwierdzenie ich nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 pkt 1 w zw. art. 40 ust.12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne utożsamianie granicy pasa drogowego z granicą działki gruntu i przyjęcie na tej podstawie, że nośniki reklamowe skarżącego znajdowały się w granicach pasa drogowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów prawa procesowego, tj. a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym dokonanie ustaleń w oparciu o wątpliwy, wadliwy i niekompletny materiał dowodowy oraz w sposób sprzeczny z zasadami logicznego myślenia i doświadczenia życiowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co miało istotny wpływ na wynika sprawy; c) 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18a ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji przez podmioty działające bez upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; d) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istotnej części zarzutów oraz wniosków skarżącego podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nienależyte uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 r. (sygn. akt. VI SA/Wa 409/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Skarżący złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasadzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczył również, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Wyrokiem z dnia 26 maja 2017 r. ( o sygn. akt II GSK 226/17) Naczelny Sąd Administracyjny w uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz postanowił o kosztach postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie ustalenia, że tablice reklamowe skarżącego znajdowały się w pasie drogowym, a jeśli tak - to w zakresie prawidłowego wyliczenia powierzchni tablic znajdujących się w pasie drogowym i w konsekwencji wysokości wymierzonej kary, nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. również w zakresie, w jakim odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu, zgodnie z którym: "gdyby zaakceptować przyjęte przez organ odwoławczy umiejscowienie tablicy reklamowej względem granicy pasa drogowego, to i tak GDDKiA w zaskarżonej decyzji błędnie wyliczył powierzchnię półokrągłej części tablicy, która miała znajdować się pasie drogowym". Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony uznał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 10 i art. 79 k.p.a., w zakresie oceny naruszenia przepisów postępowania w wyniku niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") W świetle powołanego przepisu sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W przedmiotowej sprawie przede wszystkim wskazać jednak należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt. II GSK 226/17. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony uprzednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania pozostawił uznaniu sądowi I instancji kwestie wymagające dodatkowego zbadania, m.in. dotyczące prawidłowości ustaleń orzekających w sprawie organów, że tablice reklamowe skarżącego znajdowały się w obrębie pasa drogowego w całości czy w części, a w związku z tym czy została w prawidłowej wysokości wyliczona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego oraz oceny czy skarżącemu zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego w sprawie. Zdaniem Sądu ponownie rozpoznającego sprawę, skarga na decyzję GDDKiA z dnia [...]maja 2016 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta nie narusza bowiem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego będących podstawą wydanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zgodzić się należy z oceną, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając zaskarżoną decyzję w istocie, co zauważył Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2016r., nie przeprowadził postępowania w sposób odpowiadający w pełni ogólnym zasadom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 8 i art. 10 k.p.a. Skarżący w istocie brał udział jedynie w oględzinach przeprowadzonych już po zdemontowaniu tablic reklamowych, a więc nie był obecny podczas mierzenia przez pracowników GDDKiA odległości umieszczenia tablic reklamowych w pasie drogowym, a w konsekwencji ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego przez tablice reklamowe. Należy jednak mieć na uwadze fakt, iż pomiary te miały miejsce dniu 27 marca 2015 r., w związku z czym w dniu 31 marca 2015 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr[...]poprzez umieszczenie części dwóch tablic reklamowych, zaś w jego toku - na dzień 15 kwietnia 2015 r. wyznaczono oględziny w terenie, z udziałem skarżącego. Jednakże w dniu 8 kwietnia 2015 r. stwierdzono, że sporne reklamy zostały usunięte, w związku z czym nie było możliwe dokonanie przez organ na miejscu innych ustaleń faktycznych, w zakresie powierzchni pasa drogowego zajętej przez tablice reklamowe, oraz podważenie w ten sposób przez skarżącego dokonanych wcześniej pomiarów. Możliwe było jedynie ustalenie przebiegu pasa drogowego w terenie, których prawidłowość, wbrew twierdzeniu skarżącego, potwierdził tut. Sąd oraz Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 26 maja 2017 r. W tym stanie rzeczy ustalenia w zakresie powierzchni spornych reklam znajdujących się w obrębie pasa drogowego musiały być dokonywane na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przed likwidacją tablic reklamowych, co należy podkreślić nie nastąpiło z winy organu. Materiał dowodowy sprawy nie mógł być zatem w pełni kompletny w tym zakresie, w związku z czym oceny wymaga jedynie - czy był on wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia tej sprawy przez organ, zgodnie z zasadą swobodnej, a nie dowolnej oceny dowodów. Wskazać należy, iż w aktach sprawy znajdują się m.in.: szkice sytuacyjne i dokumentacja fotograficzna miejsca usytuowania reklam, zdjęcia samych tablic reklamowych, a także opis wykonanych w terenie pomiarów. W ocenie Sądu, przy jednoznacznym ustaleniu przebiegu pasa drogowego w terenie materiał dowodowy sprawy pozwala na dokonanie obliczeń w zakresie powierzchni tablic reklamowych znajdujących się częściowo w obrębie pasa drogowego, tak jak to stwierdził organ I instancji. Okoliczność ustalenia przez organ II instancji innego przebiegu pasa drogowego i w konsekwencji uznania położenia tablic reklamowych w całości w obrębie tego pasa nie miało znaczenia dla wyniku przedmiotowej sprawy, gdyż wysokość nałożonej na skarżącego kary - mimo wykazania większej powierzchni reklamy - nie uległa zmianie, a jedynie potwierdzona została okoliczność, że tablice reklamowe znajdowały się w obrębie pasa drogowego co najmniej w części wskazanej w decyzji organu I instancji. W związku z powyższym dalszej oceny wymaga, czy wskazana przez organ I instancji powierzchnia 8,26 m kw reklamy, jako podstawa do obliczenia wysokości kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody właściwego organu, została prawidłowo obliczona. Skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał, że wyliczona powierzchnia jednej z reklam o treści: "[...] (...)", o łącznej powierzchni 4,20 m kw zlokalizowanej w km [...]+[...] po stronie prawej nie pokrywa się z wcześniejszymi ustaleniami tego organu, iż powierzchnia ta wynosi 2,10 m kw. W ramach postępowania przed organem II instancji wykazano jednak, iż błąd ten nie miał wpływu na wynik sprawy, gdyż miał jedynie charakter obliczeniowy, a nie pomiarowy. Dotyczy to zarówno notatki służbowej z dnia 27.03.2015 r., stanowiącej podstawę wszczęcia postępowania w sprawie, gdzie wskazano większą powierzchnie reklamy, tj. 4,50 m kw, jak i późniejszych zawiadomień organu, w których wskazywano na powierzchnię tej reklamy w wysokości 2,10 m kw, gdyż nie zsumowano 1 m kw półokrągłej części reklamy z napisem "[...]". Także w ocenie Sądu były to błędy stricte matematyczne, gdyż po prawidłowym zsumowaniu wszystkich wartości pomiarowych - ich wynik pozostaje zgodny z powierzchnią 8,26 m kw przyjętą przez organ I instancji za podstawę obliczenia wysokości kary pieniężnej nałożonej na skarżącego. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m kw lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m kw jest traktowane jak zajęcie 1 m kw pasa drogowego. Dlatego też organ prawidłowo zaliczył do powierzchni reklamy także wielkość 1 m kw półokrągłej części reklamy z napisem "[...]". Przedstawiając swoje wyliczenia w zakresie powierzchni reklamy skarżący odniósł się w skardze do obliczeń organu II instancji zwiększających powierzchnię reklamy, co jak wyżej stwierdził Sąd, nie miało znaczenia dla wyniku sprawy, w związku z czym zarzut w zakresie nieprawidłowości obliczeń dokonanych przez organ odwoławczy należało w tej sytuacji uznać za bezprzedmiotowy. W konsekwencji nie miała także istotnego znaczenia okoliczność braku udziału skarżącego w dokonywanych przez organ II instancji czynnościach pomiarowych w terenie. Ponadto o możliwości zapoznania się z materiałami dowodowymi sprawy, przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, skarżący został prawidłowo powiadomiony pismem z dnia 13.11.2015 r., znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy. W związku z powyższym, analizując powołane w rozpoznawanej skardze zarzuty, Sąd uznał je za niewystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wystarczająco wyjaśnia przyczyny podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), które zapadło po zebraniu i rozpoznaniu niezbędnego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organ art. 80 k.p.a oraz innych przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.