VI SA/Wa 1616/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych oddala skargę Minister Sprawiedliwości (dalej "MS" lub "organ") decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2115 z późn. zm.), dalej "u.r.p." lub "ustawa o radcach prawnych", po rozpatrzeniu odwołania A. W. (dalej "skarżący", "strona" lub "wnioskodawca") od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej "PKRRP") z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], utrzymującej w mocy uchwalę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. (dalej "ROIRP") z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], w sprawie odmowy wpisu skarżącego na listę radców prawnych, utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] listopada 2018 r. strona złożyła do ROIRP wniosek o wpis na listę radców prawnych, powołując jako podstawę art. 24 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p. Następnie w dniu [...] stycznia 2019 r. została przeprowadzona z wnioskodawcą rozmowa, w toku której udzielił prawidłowych odpowiedzi na pytania z zakresu zasad wykonywania zawodu radcy prawnego. Pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. ROIRP poinformowała stronę, że nie została spełniona lub wykazana przesłanka wpisu na listę radców prawnych, na którą powołuje się we wniosku o wpis. W piśmie z dnia 17 stycznia 2019 r. wnioskodawca wyjaśnił, że od [...] sierpnia 2015 r. pracuje w Urzędzie Miasta W., wykonując czynności bezpośrednio związane z tworzeniem aktów prawa miejscowego, wyczerpując tym samym przesłankę okresu wykonywania czynności związanych z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego. Przedstawił do tego chronologię swojego zatrudnienia wraz z opisem wykonywanych obowiązków. Uchwałą z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], ROIRP odmówiła wnioskodawcy wpisu na listę radców prawnych. Od uchwały strona wniosła odwołanie. PKRRP uchwałą z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę ROIRP. Od uchwały PKRRP wnioskodawca złożył odwołanie do MS. MS utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę PKRRP. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że zakres obowiązków wnioskodawcy wynikający z zatrudnienia w Urzędzie Miasta w okresie od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] września 2017 r. nie wskazuje na to, żeby do jego obowiązków należało w jakiejkolwiek formie uczestnictwo w wykonywaniu czynności wymagających wiedzy prawniczej bezpośrednio związanych z tworzeniem aktów prawa miejscowego. Natomiast w okresie zatrudnienia od dnia [...] października 2017 r. do dnia złożenia wniosku czynności legislacyjne nie stanowiły głównego zajęcia wnioskodawcy, a były jednym z wielu powierzonych mu zadań. W ocenie organu incydentalne czynności legislacyjne wykonywane przez wnioskodawcę stanowiły w istocie zajęcie poboczne. Z przedłożonej dokumentacji nie wynika również w jakim wymiarze czasowym faktycznie czynności te były wykonywane, podczas gdy wykazanie tych okoliczności jest niezbędne dla oceny, czy wnioskodawca spełnia przesłankę wpisu na listę radców prawnych określoną w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p. Strona nie wykazała zatem, żeby realizowała działalność legislacyjną w sposób intensywny, ponieważ zdaniem MS nie sposób uznać, że czynności te były faktycznie wykonywane jako zajęcie główne przez wymagany w ustawie okres czasu. Organ uznał zatem, że praktyka zdobyta przez wnioskodawcę nie spełnia dyspozycji przepisu art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c u.r.p., ponieważ działalność legislacyjna nie stanowiła jego głównego zajęcia, natomiast w okresie zatrudnienia od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] września 2017 r. nie należała do jego obowiązków w jakiejkolwiek formie. Na ww. decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 25 u.r.p., polegającą na jego interpretowaniu na niekorzyść wnioskodawcy, które skutkuje nie tylko jego niewłaściwym zastosowaniem polegającym na odmowie wpisu osobie, która spełnia wszystkie kryteria ustawowe, ale przede wszystkim naruszeniem zasady równego traktowania, wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), dalej "Konstytucja". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie MS do uchylenia uchwały PKRRP w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyroku pod rygorem przyznania skarżącemu od MS sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, a w razie potrzeby zobowiązanie PKRRP do uchylenia uchwały ROIRP pod rygorem przyznania skarżącemu od PKRRP sumy pieniężnej. W skardze wniósł również o zobowiązanie PKRRP, a w razie potrzeby ROIRP do wydania w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyroku decyzji o wpisie skarżącego na listę radców prawnych, pod rygorem przyznania skarżącemu od ROIRP sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, jak również zasądzenie od MS na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w wysokości stanowiącej iloczyn wynagrodzenia za jeden dzień pracy oraz liczby dni stawiennictwa w sądzie, powiększonej o wpis od skargi w kwocie 200 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r. skarżący złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ ani uczestnik postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej także "p.p.s.a."). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymane nią w mocy uchwały organu samorządu radcowskiego nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Objęte skargą rozstrzygnięcia zapadły w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 29 listopada 2018 r. o wpis na listę radców prawnych, na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy o radcach prawnych. Zgodnie z powołanym przepisem, wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat, były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Organ wpisowy tj. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. jak również kolejne organy odwoławcze tj. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych oraz Minister Sprawiedliwości stwierdziły, iż Skarżący nie spełnienia, wskazanej we wniosku, przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych, uprawniającej do wpisu na listę radców prawnych. Oceniając, czy odpowiada on wymogom z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych, na podstawie przedłożonych przez Skarżącego dokumentów ustalono, że Skarżący posiada stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz, że w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, (od 1 sierpnia 2015 r. do dnia poprzedzającego dzień złożenia wniosku o wpis 28 listopada 2018 r.), łącznie przez okres co najmniej 3 lat był zatrudniony w urzędach organów władzy publicznej jednakże jego praktyki zawodowej nie można uznać jako wykonywanie wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego. Według organów orzekających w sprawie Skarżący, nie nabył wymaganego doświadczenia, o którym mowa w art. 25 ust.1 pkt 5 lit. c) ustawy o radcach prawnych z uwagi na charakter obowiązków wykonywanych na zajmowanych stanowiskach w ramach zatrudnienia w Urzędzie [...]. Podkreślono też, że nie każdy udział w procesie tworzenia prawa (ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego) może być podstawą nabycia doświadczenia wymaganego przy wpisie na listę radców prawnych. W złożonej skardze A. W., zarzuca Ministrowi Sprawiedliwości błędną wykładnię prawa materialnego tj. art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy o radcach prawnych w powiązaniu z art.32 Konstytucji RP. Powyższe zarzuty Skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Sąd w całości zgadza się z oceną dowodów, dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości i z ostatecznym rozstrzygnięciem co do niespełnienia przez Stronę wymogu z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy o radcach prawnych. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego (zakres obowiązków przyjęty przez Skarżącego w dniu [...] sierpnia 2015 r.) wynika, że jego zakres obowiązków wynikający z zatrudnienia w Urzędzie Miasta w okresie od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] września 2017 r. nie wskazuje na to, żeby do jego obowiązków należało w jakiejkolwiek formie uczestnictwo w wykonywaniu czynności wymagających wiedzy prawniczej bezpośrednio związanych z tworzeniem aktów prawa miejscowego. Natomiast w okresie zatrudnienia od dnia [...] października 2017 r. do dnia poprzedzającego złożenie wniosku, w zakresie czynności Skarżącego, wskazano, jako jeden z wielu obowiązków: przygotowywanie projektów uchwał Rady W. nie stanowiących jego głównego zajęcia. Z powyższego wynika również, iż tylko w okresie od [...] pażdziernika 2017 r. do [...] listopada 2018 r., do zakresu obowiązków Skarżącego należało przygotowywanie projektów uchwał Rady W. i zarządzeń Prezydenta czyli przez okres 1 roku i 59 dni. W ocenie Sądu w art.25 ust.1 pkt 5 lit. c ) ustawy o radcach prawnych, został określony warunek wpisu na listę radców prawnych, nie tylko 3 letniego okresu zatrudnienia w organach wymienionych w tym przepisie, ale również wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności, bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego w okresie co najmniej 3 lat. Wymóg ten pomijając inne okoliczności, nie został przez Skarżącego spełniony. Ponadto nie jest sporne w sprawie, iż podstawowym obowiązkiem Skarżącego, na zajmowanym stanowisku było prowadzenie kontroli w określonych obszarach działalności urzędu, a pozostałe obowiązki Skarżącego, odnosiły się głównie do tworzenia i porządkowania dokumentacji kontroli oraz monitorowania działań i postępowań, które zostały zainicjowane w wyniku kontroli. Obowiązki tego rodzaju nie mogą być uznane za czynności, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych. Działalność kontrolna jest funkcją pozwalającą zapewnić prawidłowość działania administracji oraz niektórych podmiotów zewnętrznych np. podmiotów wykonujących jej zadania lub dysponujących środkami publicznymi. Działalność ta wymaga znajomości prawa w dziedzinie, której dotyczy przedmiot kontroli, bowiem jednym z podstawowych kryteriów kontroli jest legalność, tj. ocena zgodności z prawem, co jednak należy odróżnić od "wymagania wiedzy prawniczej", która jest pojęciem szerszym i odnosi się nie tylko do znajomości obowiązujących norm, ale też wiedzy teoretycznej z zakresu nauk prawnych, umiejętności warsztatowych, takich jak np. redagowanie tekstów aktów prawnych. Jednym z celów kontroli jest niewątpliwie wypracowanie rozwiązań modelowych i usprawnienie działalności administracji, w tym w zakresie działań pokontrolnych mieści się formułowanie wniosków de lege ferenda i projektowanie pożądanych przyszłych rozwiązań prawnych. Nawet jednak, jeżeli w wyniku czynności kontrolnych formułowane są propozycje zmiany aktów prawa miejscowego, to nie można uznać przez to działań kontrolnych, za czynności wymagające wiedzy prawniczej bezpośrednio związane z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego. Reasumując powyższe rozważania, w odniesieniu do obowiązków Strony na stanowisku podinspektora i inspektora w Biurze Nadzoru Właścicielskiego, wskazać należy, że jednym z licznych obowiązków Pana A. W., na tych stanowiskach było przygotowywanie projektów uchwał Rady W. i zarządzeń Prezydenta W. z innymi komórkami organizacyjnymi urzędu i to tylko w okresie 1 roku i 59 dni. Wskazane w zakresie czynności Skarżącego, obowiązki nie są, jednoznaczne z udziałem w tworzeniu aktów prawa miejscowego, bowiem wyłącznie część uchwał rady gminy stanowi akty prawa miejscowego w rozumieniu art.87 Konstytucji RP, stanowiących źródło prawa powszechnie obowiązującego, a wśród zarządzeń organu wykonawczego, akty prawa miejscowego są wyjątkami. Wobec tego należy podnieść, że nawet wskazany punkt zakresu obowiązków, choć niewątpliwie najbliższy spośród wszystkich obowiązków Skarżącego na tych stanowiskach, czynnościom, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy o radcach prawnych nie odpowiada. Ponadto był to jeden spośród licznych i niewątpliwie nie - podstawowy obowiązek Skarżącego na tych stanowiskach. Sąd w całości zgadza się z dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości i organy samorządu radcowskiego wykładnią ww. art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego. Opisane w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy o radcach prawnych czynności legislacyjne, aby mogły skutkować wpisem na listę radców prawnych to takie, które związane są bezpośrednio z tworzeniem prawa oraz wymagające wiedzy prawniczej. Czynności legislacyjne muszą mieć charakter merytoryczny, prawniczy, polegający na bezpośredniej pracy nad tekstem projektu aktu prawnego, redagowaniu tego tekstu - efektem tych czynności, powinno być formułowanie propozycji przepisów aktu prawnego i powinny one prowadzić do powstania kompletnego projektu aktu prawnego. Ponadto chodzi o to, aby czynności były ulokowane w procedurze legislacyjnej właściwej dla danego rodzaju aktu normatywnego. Nie można mówić o udziale w tworzeniu aktu normatywnego, gdy nie toczy się właściwa procedura legislacyjna, w którą dana osoba jest zaangażowana, czyli nie można mówić o udziale w tworzeniu aktów prawnych np. gdy na potrzeby własne urzędu obsługującego organ tworzy się analizy i opinie dotyczące możliwych kierunków zmian w obowiązujących przepisach. Bezpośredni udział w tworzeniu projektów aktów prawa powszechnie obowiązującego to taki udział, który wymaga zapoznania się z szerokim kontekstem prawnym projektowanych przepisów, dotychczasową praktyką stosowania prawa w danej dziedzinie, w tym z orzecznictwem sądowym oraz z poglądami doktryny prawa Podkreślenia wymaga, że w art.25 ust.1 pkt 5 lit. c) ustawy o radcach prawnych mowa jest, o wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. A zatem nie mogą to być czynności wykonywane sporadycznie przez kandydata na radcę prawnego a powinno to być zajęcie główne, w tym sensie wykonywane intensywnie przez określony w ustawie okres. Oceniając argumentację skarżącego w tym zakresie, zawartą w skardze, Sąd nie kwestionuje, że ujmowany literalnie przepis art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy o radcach prawnych, nie wymaga wprost, by osoba ubiegająca się o wpis wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw i rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego stale i nieprzerwanie, w ramach podstawowych obowiązków, przez cały wymagany okres, nie zaś jedynie incydentalnie bądź tymczasowo, a celem ułatwienia wpisu było objęcie nim wyłącznie legislatorów. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, by przy ocenie przesłanek wpisu można było całkowicie pominąć argumentację wynikającą z wykładni systemowej powołanego wyżej przepisu. Trudno bowiem zaprzeczyć, że można zajmować się tworzeniem prawa poprzez redakcję tekstów i wstawianie przecinków, co jednak niekoniecznie daje umiejętności i wiedzę prawniczą. Działalność legislacyjna rzadko kiedy zamyka się w granicach specjalizacji prawniczej. Z reguły tworzenie aktu normatywnego (prawa miejscowego) zakłada oparcie się na założeniach materialnych (merytorycznych), opracowywanych głównie przez wyspecjalizowane jednostki nie tylko zresztą Urzędu Gminy, skoordynowanie różnych punktów widzenia i interesów lokalnych, w tym również ustalenie miejsca tworzonego aktu w obowiązującym porządku prawnym, współpracę z Radą Gminy i dopiero na końcu odpowiednią redakcję prawną. To ostatnie zadanie należy do referatów prawnych Urzędu – o ile takie zostały utworzone w strukturze organizacyjnej Urzędu. Niewątpliwie przesłankę z art.25 ust.1 pkt 5 lit. c) ustawy o radcach prawnych spełniają osoby zajmujące się wyłącznie legislacją w organach władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych, przy czym bez znaczenia jest czy pracują w wydzielonych jednostkach legislacyjnych czy też poza nimi. Wykonywanie czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawa ma być ekwiwalentem dla aplikacji radcowskiej i egzaminu radcowskiego, dlatego też rozmiar tych czynności i ich intensywność powinna świadczyć, że dana osoba posiada stosowną wiedzę do wykonywania zawodu radcy prawnego. Reasumując organy orzekające w sprawie doszły do słusznego wniosku, że wykonywane przez skarżącego czynności nie spełniały przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych. Nie doszło też w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie do naruszenia zasady równości określonej w art.32 Konstytucji RP. Powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, został wydany w odmiennym stanie faktycznym. W rozpoznawanej, sprawie zbadany został zakres czynności i inne dokumenty złożone przez Stronę oraz oceniono jego udział w procesie legislacyjnym. W zakresie czynności Skarżącego, na co już Sąd wskazywał wyżej, wymieniono jedynie ogólnie przygotowywanie projektów uchwał Rady W. oraz zarządzeń Prezydenta W. z innymi komórkami organizacyjnymi. Z zakresu czynności Skarżącego ani też z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, nie wynika, iż Skarżący brał udział w tworzeniu aktów prawa miejscowego. Z pism kierowanych przez Skarżącego, do organów orzekających w sprawie, wynika, że prowadził kontrole w ramach swoich obowiązków służbowych np. sprzedaży lokali użytkowych w dzielnicy O. m. W., związanych z przygotowaniem tematyki kontroli, protokół oraz wystąpienie pokontrolne, w którym Skarżący dokonał analizy aktualnego stanu prawnego, wyznaczył i opisał stan stosunków społecznych w dziedzinie gospodarki nieruchomościami, wymagających interwencji Rady Miasta W. z jednoczesnym wskazaniem pożądanych kierunków ich zmiany oraz określił przewidywane skutki zaproponowanych rozwiązań. Efektem tych działań było uchwalenie uchwały nr [...] Rady m. W., w sprawie sprzedaży lokali użytkowych (pismo z dnia 17 stycznia 2019 r. do Sekretarza Rady Okręgowej Izby Radców prawnych k-44 akt adm.). W ocenie Sądu z powyższego wynika, iż są to jedynie czynności, które być może wpłynęły na podjęcie decyzji organu gminy na wszczęcie procedury legislacyjnej, ale z wyjaśnień Skarżącego nie wynika, że brał udział w procesie legislacyjnym w rozumieniu art.25 ust.1 pkt 5 lit. c) ustawy o radcach prawnych. Są to czynności tylko pośrednio związane z procesem legislacyjnym. Ponadto powołana wyżej uchwała jest jedyną z dwóch, na którą wskazuje Skarżący. Drugą jest autorski projekt uchwały w sprawie zasad nadzoru właścicielskiego spółek z udziałem gminy, jednakże przy tak ogólnym opisie, jaki został zawarty w powołanym wyżej piśmie, można mieć wątpliwości, czy stanowi on akt prawa miejscowego. Trudno więc mówić o jakimkolwiek dorobku legislacyjnym Skarżącego, a ciężar dowodu, w postępowaniu dotyczącym wpisu na listę radców prawnych spoczywa na kandydacie. Przypomnieć też należy, iż artykuł 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa, że gminie, na podstawie upoważnień ustawowych, przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustęp 2 tego samego artykułu zawiera enumeratywne wyliczenie, w granicach którego gminy na podstawie ustawy o samorządzie gminnym mogą wydawać akty prawa miejscowego. Do zakresu tego należą: 1) wewnętrzny ustrój gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacja urzędów i instytucji gminnych, 3) zasady zarządu mieniem gminy, 4) zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jeżeli zatem sprawy określone w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym mieszczą się w zakresie przewidzianym w art. 40 ust. 2 tej ustawy bądź innym upoważniającym przepisie ustawowym jest podstawa do wydania aktu prawa miejscowego. Jeżeli regulacji podlegają wyłącznie kwestie określone w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ale nie nawiązują do żadnego z punktów art. 40 ust. 2 tej ustawy – nie będą one aktem prawem miejscowego. Przepisy te mają swoje umocowanie w art. 94 Konstytucji RP, który upoważnia do wydawania aktów prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, jednak zastrzega, że przepisy te mogą być wydawane wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Natomiast art. 88 Konstytucji warunkuje wejście w życie aktów prawa miejscowego od daty ich ogłoszenia. Skarżący, nie załączył do akt sprawy (ani też nie powołał w trakcie postępowania) żadnego aktu prawa miejscowego wraz z miejscem i datą jego publikacji, który wskazywałby na jego udział w tworzeniu aktu prawa miejscowego w rozumieniu art.87 ust.2 Konstytucji RP, na zasadach określonych w art.25 ust.1 pkt 5 lit. c) ustawy o radcach prawnych. Z tych wszystkich względów, uznając zarzuty skargi za niezasadne Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.