VI SA/Wa 1617/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. J. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ", "GITD") decyzją z "(...)"maja 2019 r. nr "(...)", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "K.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 4, art. 95a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58, dalej: "u.t.d."), po rozpoznaniu wniosku M. J. (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzji GITD z "(...)" marca 2019 r. nr "(...)"o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GITD wskazał, że karę pieniężną nałożono na Stronę za niezwrócenie licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy nr "(...)" (nr blankietu "(...)") w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna. Organ wyjaśnił, że 11 października 2018 r. GITD wydał decyzję nr "(...)", którą cofnął licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy nr "(...)" (nr blankietu TL "(...)") udzieloną przedsiębiorcy – Stronie. Decyzja ta została doręczona Stronie 22 października 2018 r. Strona nie odwołała się od tej decyzji więc stała się ona ostateczna 6 listopada 2018 r. Organ wskazał, że w ww. decyzji Strona została pouczona o obowiązku zwrotu cofniętej licencji, Strona jednak licencji nie zwróciła. Organ wskazał następnie, że w odpowiedzi na zawiadomienie z 30 listopada 2018 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie wypełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku zwrotu licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, Strona w piśmie z 11 grudnia 2018 r. wyjaśniła, że po każdej wymianie licencji lub koncesji oryginały tych dokumentów zwracała do organu, który je wydał i dlatego nie posiada oryginału licencji, której zwrotu organ żąda. Rozpatrując ponownie sprawę organ, po przytoczeniu przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie, utrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji I instancji stwierdzając, że z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że Strona nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku zwrotu licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy nr "(...)" (nr blankietu "(...)"), pomimo, że decyzja z "(...)" października 2018 r., którą cofnięto ww. licencję jest ostateczna od 6 listopada 2018 r. i termin do dokonania zwrotu licencji upłynął 20 listopada 2018 r. GITD podniósł, że ustawodawca nie przewidział możliwości zaniechania nałożenia kary pieniężnej. Jedynym wymogiem uniknięcia kary w przypadku cofnięcia licencji jest dokonanie zwrotu licencji i jej wypisów w terminie wskazanym w art. 15 ust. 4 u.t.d. Skarżący prowadząc działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego nie mógł nie wiedzieć co dzieje się z licencją i wypisami z licencji, ponieważ to on miał obowiązek wyposażać kierowców w te dokumenty. Jeżeli Strona zmieniła formę prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego i jak twierdzi dotychczasowa licencja przestała być potrzebna, to powinna ją zwrócić wraz z wypisami i zachować dowód dokonania tego zwrotu, ponieważ to na niej ciąży odpowiedzialność za niedokonanie zwrotu licencji. Licencja jest dokumentem przyznającym przedsiębiorcy określone prawa i przedsiębiorca nie może nie wiedzieć co się dzieje z takim dokumentem, ponieważ przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za ten dokument. Ponadto należy podkreślić, że licencja nr "(...)"została udzielona Stronie jako przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą i była ważna do 16 lipca 2052 r. Natomiast licencję cofnięto z powodu nieprzedłożenia dokumentów potwierdzających spełnianie warunków do jej posiadania i tego cofnięcia dokonano decyzją z "(...)" października 2018 r. Zatem przez cały okres ważności licencji Strona była zobowiązana przechowywać ją w sposób umożliwiający okazanie jej na każde żądanie osób uprawnionych do kontroli tego dokumentu. Organ wskazał, że w przypadku, gdy jak twierdzi Strona ww. licencja przestała jej być potrzebna, powinna była zrzec się licencji, bowiem zrzeczenie się licencji jest korzystniejsze dla przedsiębiorcy, niż cofnięcie licencji. Zgodnie z art. 15 ust. 5 u.t.d. cofnięcie licencji pozbawia przedsiębiorcę na okres 3 lat możliwości uzyskania nowej licencji. Organ uznał, że podniesiony przez Stronę zarzut dotyczący niezastosowania art. 189g § 1 K.p.a. jest niezasadny, ponieważ dopóki licencja nr "(...)"była ważna, to nie miało miejsca naruszenie prawa polegające na obowiązku zwrotu tej licencji. Wymieniony w tym przepisie termin można liczyć dopiero od dnia, w którym upłynął termin na dokonanie zwrotu licencji, a więc od 20 listopada 2018 r. Pismem z 18 czerwca 2019 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GITD z "(...)" maja 2019 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł w skardze, że niniejsza licencja była zwrócona w roku 2011, po przekształceniu spółki cywilnej w spółkę jawną działającą pod tym samym numerem NIP. Z chwilą przekształcenia spółki cywilnej w spółkę jawną konieczne stało się uzyskanie licencji przez nową spółkę i tym samym poprzednia licencja okazała się zbędna. Skarżący stwierdził, że w momencie przekształcenia spółki w 2011 r. zdał poprzednią licencję do BOTM lub GITD. Z uwagi na upływ czasu Skarżący tego nie pamiętam i z uwagi na upływ terminu przechowywania, dokumenty potwierdzające ten fakt uległy zniszczeniu lub zagubieniu. Zdaniem Skarżącego, organ wydając nową koncesję musiał wiedzieć, że poprzednia utraciła moc z uwagi na likwidację podmiotu który w niej był wymieniony, tym samym za własne niedociągnięcia organ stara się ukarać osobę która nie jest winna zaistniałemu stanowi rzeczy. Skarżący stwierdził, że wypisy z licencji o nr "(...)" ważne były do 16 lipca 2012 r., mimo iż sama licencja miała dłuższy okres ważności, a więc niemożliwe było ich używanie, a licencja utraciła moc prawną i nie mogła być wykorzystywana. Z tą chwilą powinna być wycofana z obrotu prawnego. Skarżący podkreślił, że organ zwrócił się do Strony dopiero w grudniu 2018 r. wzywając przedsiębiorcę do weryfikacji licencji tj. po siedmiu latach od wydania nowych licencji po przekształceniu się firmy. W tej sytuacji, zdaniem Skarżącego zastosowanie winien mieć art. 189g § 1 K.p.a., stanowiący, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Skarżący podniósł również, że w trakcie postępowania osoba prowadząca sprawę nakłoniła Skarżącego do zaznaczenia w oświadczeniu rubryki, która oznaczała przyjęcie winy za zagubienie blankietów koncesji przez firmę Skarżącego, informując jednocześnie, że żadne kary nie będą nakładane na Skarżącego i że jest to tylko zwykła formalność do umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.t.d., przedsiębiorca jest obowiązany zwrócić dokumenty, o których mowa w art. 11, organowi, który udzielił licencji, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna. W art. 11 ust. 1 u.t.d., ustawodawca uregulował treść zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz w licencji. Ponadto z ust. 2 tego artykułu wynika, że organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wydaje wypis lub wypisy z tego zezwolenia w liczbie nie większej niż liczba pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie zezwolenia, dla których został udokumentowany wymóg zdolności finansowej, zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) nr "(...)". Z ust. 3 tego artykułu wynika natomiast, że Organ udzielający licencji wspólnotowej, o którym mowa w art. 7 ust. 4 pkt 1, wydaje wypis lub wypisy z tej licencji w liczbie nie większej niż liczba pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji, dla których został udokumentowany wymóg zdolności finansowej, zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) nr "(...)". Na podstawie zatem art. 15 ust. 4 u.t.d., przedsiębiorca jest obowiązany zwrócić zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencję, a także wypis lub wypisy z tego zezwolenia lub licencji. Sporna w niniejszej sprawie licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy nr "(...)" (nr blankietu "(...)") została udzielona Skarżącemu oraz H. J. 30 stycznia 2004 r. z terminem ważności od 1 maja 2004 r. do 16 lipca 2052 r. Skarżący podniósł w skardze, jak również w trakcie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem było cofnięcie Skarżącemu spornej licencji, zakończonego decyzją z "(...)" października 2018 r., że w 2011 r. zwrócił sporną licencję w związku z przekształceniem prowadzonej spółki cywilnej w spółkę jawną, w związku natomiast z prowadzeniem spółki jawnej Skarżący uzyskał nową licencję o nr "(...)". Należy wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.t.d., licencja wygasa w razie zrzeczenia się jej. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, przepis art. 15 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Z wyjaśnień Skarżącego wynika zatem, że w 2011 r. Skarżący wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 16 ust. 3 u.t.d., w związku ze zrzeczeniem się spornej licencji. W ocenie Sądu, GITD nie podjął żadnych działań zmierzających do zweryfikowania twierdzeń Skarżącego, ograniczając się do żądania przedstawienia przez Skarżącego dokumentu potwierdzającego zwrot spornej licencji i nie uwzględniając przy tym wyjaśnień Skarżącego, że w związku z upływem siedmiu lat od zwrotu spornej licencji Skarżący nie posiada takich dokumentów. W efekcie organ naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ mógł nałożyć na Skarżącego karę pieniężna za brak zwrotu licencji, która została już zwrócona w 2011 r. Ponadto dążenie organu do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej bez podjęcia czynności wyjaśniających mających na celu weryfikację twierdzeń Skarżącego narusza również unormowaną w art. 8 K.p.a., zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z tych samych wymienionych wyżej względów. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ prowadzący postępowanie jest w szczególności związany ogólnymi zasadami postępowania wytyczającymi ramy legalnej działalności organu zmierzającej do wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to m.in., że jak wynika z art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przytoczonych przepisów wynika obowiązek zgromadzenia oraz analizy przez organ dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego, organ administracji publicznej, zgodnie z zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a., ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodu, to nic innego jak swoisty osąd organu o wartości materiału dowodowego. Osąd powinien być przeprowadzony swobodnie, jednak w ramach swobodnej oceny swoją ocenę organ obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Swobodna ocena dowodów nie ma nic wspólnego z dowolną oceną dowodów. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności, czyli naruszenie swobodnej oceny dowodów, wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. Zatem każdorazowe naruszenie zasady prawdy materialnej skutkuje również wadliwością oceny materiału dowodowego. Odnosząc powyższe wymogi prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego do niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wyczerpujący, pozwalający na nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej za brak zwrotu w terminie cofniętej licencji. W ocenie Sądu, okoliczność przekształcenia w 2011 r. spółki cywilnej Skarżącego, w związku z którą Skarżącemu została udzielona sporna licencja, w spółkę jawną uprawdopodabnia, że Skarżący dokonał zwrotu tej licencji w 2011 r. Upływ natomiast siedmiu lat od tej czynności uprawdopodabnia, że Skarżący nie posiada już dokumentów potwierdzających dokonanie tych czynności. W tej sytuacji, organ mając wątpliwość co do wyjaśnień Skarżącego powinien podjąć czynności wyjaśniające, zmierzające do weryfikacji twierdzeń Skarżącego. Organ powinien zatem ustalić, czy działalność w formie spółki cywilnej tj. "(...)"s.c., o której Skarżący informował organ w piśmie stanowiącym odpowiedź na pismo organu z 13 marca 2018 r., w rzeczywistości nie obejmuje działalności w zakresie transportu międzynarodowego, jak twierdzi Skarżący. Organ powinien również ustalić jakie pojazdy samochodowych są zarejestrowane w związku z działalnością spółki jawnej, której Skarżący jest wspólnikiem oraz ustalić czy odpowiadają one pojazdom samochodowym określonym we wnioskach o udzielenie licencji, dla których został udokumentowany wymóg zdolności finansowej, zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) nr "(...)"i dla których organ wydał wypisy z udzielonych licencji ww. spółce jawnej. Ustalenia te mogą wykluczyć ewentualność wykorzystywania przez Skarżącego spornej licencji i potwierdzić wyjaśnienia Skarżącego. GITD rozpatrując ponownie sprawę uwzględni przedstawione stanowisko Sądu i podejmie działania wskazane powyżej. Z uwagi na wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania, Sąd w myśl art.145 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.