VI SA/Wa 162/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. [...] Wojewódzki Komendant Policji w [...] cofnął S. K. pozwolenie na broń palną myśliwską S. K., w wyniku postrzelenia na polowaniu, stracił jedno oko, w związku z tym został zobowiązany do poddania się badaniom lekarskim. W wyniku przeprowadzonego badania lekarz orzeczeniem z dnia dniu [...] września 2004 r. stwierdził, stosownie do art. 15 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.), iż S. K. nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią. Na skutek odwołania S. K. od tego orzeczenia przeprowadzono ponowne badanie lekarskie w wyniku którego wydano orzeczenie lekarskie ponownie stwierdzające brak zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią. W związku z powyższymi orzeczeniami S. K., w toku postępowania administracyjnego w dniu [...] grudnia 2004 r. złożył oświadczenie o rezygnacji z pozwolenia na broń myśliwską. Przed wydaniem powyższej decyzji administracyjnej o cofnięciu pozwolenia na broń myśliwską, S. K. złożył skargę z dnia [...] listopada 2004 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a następnie, po otrzymaniu w dniu [...] grudnia 2004 r. decyzji [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., odwołał się od niej wskazując, iż na decyzję tę złożył skargę do sądu, wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania sprawy przez sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 17 stycznia 2005 r. odrzucił skargę S. K. z powodu nie wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie to uprawomocniło się z dniem 16 marca 2005 r. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję, [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji w [...], w mocy. Organ administracji uznał, iż złożenie skargi do sądu administracyjnego przed otrzymaniem decyzji organu I instancji nie wstrzymywało postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji przez organ I instancji, natomiast wniesienie od tej decyzji odwołania stanowiło podstawę do wydania decyzji ostatecznej. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2005 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r., S. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...]. Skarżący podnosił, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, bowiem została oparta na załączniku Nr 10 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń (Dz. U. Nr 79, poz. 898 ze zm.). W ocenie skarżącego rozporządzenie to dyskryminuje osoby nie posiadające zdolności widzenia obuocznego co stoi w sprzeczności z art. 32 ust. 1 i 2 oraz z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2005 r. Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 2 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Organ administracji nie dopatrzył się naruszenia prawa, w szczególności naruszenia, które miałoby cechy rażące, bowiem podstawę cofnięcia pozwolenia na broń stanowił przepis art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z zaistnieniem przesłanek z art. 15 ust. 1 pkt 2-6 ustawy o broni i amunicji. W sprawie o cofnięciu pozwolenia na broń zadecydowały orzeczenia wydane przez lekarzy, stwierdzające, iż skarżący nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią. Od powyższej decyzji S. K., powołując się na argumenty podnoszone uprzednio, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...]. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 127 § 3 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Organ administracji stwierdził ponownie, iż cofnięcie pozwolenia na broń nastąpiło skutkiem negatywnych orzeczeń lekarskich wydanych w sprawie skarżącego. Orzekanie w przedmiocie zdolności do posiadania broni jest dwuinstancyjne, zaś orzeczenie lekarskie wydane w trybie odwoławczym jest ostateczne. Skarżący skorzystał z odwołania od pierwszego orzeczenia lekarskiego i orzeczeniem ponownym lekarz stwierdził iż S. K. nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią. W tej sytuacji organ administracji miał obowiązek, z uwagi na treść art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, wydać decyzję cofającą pozwolenie skarżącemu. Na decyzję tę S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc po raz kolejny, iż zaskarżona decyzja administracyjna o cofnięciu pozwolenia na broń rażąco narusza prawo, albowiem oparta jest na przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń (Dz. U. Nr 79, poz. 898 ze zm.) dyskryminujących osoby nie posiadające zdolności widzenia obuocznego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie. Organ administracji, ponownie wskazując na treść orzeczeń lekarskich, stwierdzających brak zdolności skarżącego do posiadania broni, uznał iż prawo do posiadania broni nie jest prawem gwarantowanym Konstytucją RP. Prawo do posiadania broni w regulacji ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.) nakłada szczególne wymagania na osoby ubiegające się o to uprawnienie lub posiadające je. Do tych wymagań zalicza się przede wszystkim właściwy stan zdrowia osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie. Minister Zdrowia, na podstawie delegacji z art. 15 ust. 9 w/w ustawy, określił warunki zdrowotne jakim powinna odpowiadać taka osoba. Do warunków tych zaliczono widzenie obuoczne, a warunku tego, jak wykazali lekarze w obu orzeczeniach, skarżący nie spełnia. Zatem, zdaniem organu administracji, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa, w szczególności przez wydanie decyzji z naruszeniem regulacji konstytucyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Przedmiotem rozpoznania Sądu była skarga S. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tego samego organu administracji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń. Zasadniczym zarzutem skarżącego było zastosowanie, jego zdaniem, niekonstytucyjnych przepisów dyskryminujących osoby częściowo niepełnosprawne. Jak wynika ze skargi oraz z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wywodził rażące naruszenie prawa z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzając, iż zostały naruszone przepisy art. 32 w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Natomiast powołany w skardze art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji dotyczy prawa własności, zatem z przepisu tego nie sposób wywieść podstawy zarzutu skarżącego o dyskryminacji, a w szczególności podstawy nieważności zaskarżonej decyzji. Fakt zakupu broni, przez uprawnionego do jej posiadania, nie czyni takiej osoby właścicielem broni jako rzeczy, w tym pojęciu, iż posiadanie broni można oderwać od pozwolenia, albowiem zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.) – dalej powoływanej jako ustawa - broń palną i amunicję do tej broni (...) można posiadać na podstawie pozwolenia na broń wydanego przez właściwego ze względu na miejsce stałego pobytu zainteresowanej osoby lub siedzibę zainteresowanego podmiotu komendanta wojewódzkiego Policji, a w przypadku żołnierzy zawodowych - na podstawie pozwolenia wydanego przez właściwego komendanta oddziału Żandarmerii Wojskowej. Nie można zatem wyprowadzać twierdzenia z przepisów o własności, że zakupienie broni, na podstawie posiadanego uprawnienia do jej posiadania, daje osobie, która broń nabyła, prawo jej posiadania, także w sytuacji pozbawienia tej osoby pozwolenia na posiadanie broni. Wskazywanie przez skarżącego art. 32 Konstytucji, na poparcie zarzutu o jego dyskryminacji, także nie znajduje uzasadnienia. Przepisy ustawy zasadniczej nie regulują prawa obywateli dostępu do broni, stanowiąc jednocześnie, iż każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji). Warunkiem wejścia w życie ustaw i rozporządzeń jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji). Z uwagi więc na fakt, że przepisy Konstytucji nie określają prawa obywateli do posiadania broni, prawo to jest regulowane odpowiednimi aktami normatywnymi powszechnie obowiązującymi, których przestrzegania nakazuje Konstytucja. Aktami tymi jest ustawa o broni i amunicji oraz rozporządzenia wykonawcze wydane na jej podstawie. Należy również zauważyć, iż sądy mogą stosować tylko te przepisy Konstytucji (por. art. 8 ust. 2), które są bezpośrednio stosowalne, natomiast do tej grupy nie należą przepisy ujęte w sposób ogólny (por. np. art. 2 i art. 32 ust. 1) niewystarczający do skonstruowania normy mogącej służyć za podstawę rozstrzygnięcia sprawy sądowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2003 r. w sprawie IV CKN 320/01). Zatem powołany przez skarżącego przepis Konstytucji (art. 32) nie mógł stanowić bezpośredniej podstawy rozstrzygnięcia albowiem zasady dotyczące posiadania broni reguluje ustawa szczególna – o broni i amunicji. Ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji została opublikowana jako tekst jednolity w Dzienniku Ustaw z 2004 r. pod Nr 52, poz. 525. Na podstawie jej przepisu delegacyjnego (art. 15 ust. 7) minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określił, w drodze rozporządzenia zakres badań lekarskich i psychologicznych, którym jest obowiązana poddać się osoba posiadająca pozwolenie na broń oraz (między innymi) warunki i tryb odwoływania się od orzeczeń lekarskich i psychologicznych. Wydane na podstawie powyższej delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń (Dz. U. Nr 79, poz. 898) – zwane dalej rozporządzeniem - określiło w § 1 zakres badań lekarskich i psychologicznych, którym jest obowiązana poddać się osoba ubiegająca się o pozwolenie na broń lub posiadająca pozwolenie na broń. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. b) rozporządzenia, badania lekarskie osoby ubiegającej się o pozwolenie na broń lub osoby posiadającej pozwolenie na broń, obejmują ogólną ocenę stanu zdrowia, ze szczególnym uwzględnieniem układu nerwowego, stanu psychicznego, stanu narządu wzroku, słuchu i równowagi oraz sprawności układu ruchu. Powołane wyżej rozporządzenie, zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 15 ust. 7 ustawy, określa zakres badań lekarskich (okulistycznych) osób posiadających pozwolenie na broń. Badanie to dotyczy stanu narządu wzroku, którym są oczy i mieści się, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, w pojęciu zakresu badań lekarskich, zawartym w delegacji do wydania rozporządzenia. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w taki sposób, który dawałby podstawę do przyjęcia, iż badanie sprawności pewnych funkcji organizmu można dzielić lub ograniczać. Lekarz okulista jest zatem obowiązany do przeprowadzenia badania obu oczu, oceniając narząd wzroku badanego według kryteriów podanych w załączniku Nr 10 rozporządzenia. W stosunku do skarżącego takiej oceny nie można było przeprowadzić, z uwagi na utratę jednego oka, co oczywiście musiało mieć odpowiednie odzwierciedlenie w orzeczeniu lekarskim. Zdaniem Sądu zakres badań lekarskich, określony w rozporządzeniu, jako badanie obuoczne, nie narusza delegacji na podstawie, której zostało ono wydane. Niepodobna bowiem przyjąć, iż pozwolenie na broń mogłoby być wydawane osobom niewidomym lub z tak poważną wadą wzroku, która mogłaby mieć istotny wpływ na bezpieczeństwo w posługiwaniu się bronią przez tą osobę. Dlatego ustawodawca, określając zakres badań lekarskich (w tym przypadku okulistycznych), odniósł te badania do obu oczu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że brak podstawy prawnej musi być rzeczywisty. O braku podstawy prawnej można mówić wtedy, gdy decyzja zapadła poza sferą regulacji prawnej, gdy decyzja wydana została w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy wydanie decyzji oparte zostało na przepisach prawa odnoszących się do zupełnie odmiennych stanów faktycznych, gdy decyzja zapadła w sprawie, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają wprost z ustawy, gdy decyzja została wydana w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy została oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, wreszcie gdy decyzja oparta została na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym. Natomiast o rażącym naruszeniu prawa możemy mówić tylko wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Oznacza to, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok NSA z 8 lutego1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1/98, poz. 5, wyrok NSA z 25 października 1984 r. III SA 671/84, ONSA 2/84, poz. 96, H. Poleszak - Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 22-23, J. Borkowski - Komentarz 1998 r. s. 237, wyrok NSA z 11maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota z 1994 r., nr 42, s. 16, wyrok NSA w Warszawie z 14 sierpnia 2001 r. I SA 556/00). W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zastosowano powszechnie obowiązujące przepisy prawa – ustawę o broni i amunicji oraz rozporządzenie wykonawcze wydane na jej podstawie. Częścią tego rozporządzenia jest załącznik, który określa jedynie parametry jakim powinno odpowiadać widzenie obuoczne u osoby ubiegającej się lub posiadającej pozwolenie na broń i nie narusza ono upoważnienia ustawowego dającego podstawę Ministrowi Zdrowia do określenia zakresu badań, w tym także zakresu badań okulistycznych. Nie zachodzi więc sytuacja wydania aktu podustawowego bez upoważnienia ustawy o broni i amunicji lub z przekroczeniem zakresu jej delegacji z art. 15 ust. 7. Nie można zatem skutecznie postawić organowi administracji zarzutu naruszenia przepisów w związku z odmową stwierdzenia nieważności decyzji o cofnięciu S. K. pozwolenia na broń. Na podstawie przeprowadzonych badań zostało wydane orzeczenie lekarskie o braku zdolności fizycznej i psychicznej skarżącego do dysponowania bronią. Skarżący skorzystał z prawa określonego w rozporządzeniu do odwołania od tego orzeczenia lecz powtórne badanie potwierdziło poprzednią ocenę. W związku z tym organ administracji, posiadając ostateczne orzeczenie stwierdzające u skarżącego znaczne ograniczeni sprawności psychofizycznej, o jakiej mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, był obowiązany, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, cofnąć pozwolenie na broń. Ubocznie można jedynie zauważyć, iż S. K. po otrzymaniu obu orzeczeń lekarskich, w dniu [...] grudnia 2004 r. sam zrezygnował, z uwagi na negatywne orzeczenia lekarskie, z pozwolenia na posiadaną broń. Ponieważ skarga dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń, Sąd zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), badał czy nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., wykazując wyżej, iż nie zachodziła podstawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ administracji, jak wynika z podstawy prawnej rozstrzygnięcia, również badał sprawę pod kątem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie znajdując podstawy do stwierdzenie nieważności decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie ustalenia organu w powyższym zakresie są zasadne. Organy administracji publiczne nie naruszyły w postępowaniu administracyjny przepisów o właściwości rzeczowej i miejscowej, a sprawa nie była przedmiotem innego postępowania administracyjnego, w wyniku którego nastąpiłoby wydanie decyzji ostatecznej. Strona postępowania byłą prawidłowo określona przez decyzje wydane w obu instancjach administracyjnych. Decyzja o cofnięciu pozwolenia na broń była wykonalna w dniu jej wydania i jej wykonanie nie powodowało zaistnienia czynu zagrożonego karą oraz nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W związku powyższym należało stwierdzić, iż nie wystąpiła żadna z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń S. K.. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego przez zaskarżoną decyzję administracyjną lub naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności by zachodziły przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.