VI SA/Wa 1623/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Pan A. Ł. w dniu [...] października 2005 r. złożył w Okręgowej Radzie Adwokackiej w [...] wniosek o wpis na listę adwokatów na podstawie art. 65 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058 ze zm.), zwanej dalej "Prawem o adwokaturze", dołączając wymagane dokumenty. Uchwałą z dnia [...] maja 2006 r. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] postanowiła wpisać wymienionego na listę adwokatów Izby [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się wpisowi pana A. Ł. na listę adwokatów Okręgowej Izby Adwokackiej w [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, że: W dniu 4 maja 2006 r. został opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 75, poz. 529, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06. W punkcie 5 cytowanego orzeczenia Trybunał uznał art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Powołany przepis Prawa o adwokaturze utracił zatem moc obowiązującą z dniem 4 maja 2006 r. Ponadto w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny sformułował określone powinności dla ustawodawcy. Stwierdził, iż w toku postępowania o wpis na listę adwokatów osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze, samorząd adwokacki badając czy kandydat posiada przymiot rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata powinien oceniać takie przesłanki jak czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia, praktyczny kontakt z wykonywaniem zawodu prawniczego. Kwestie te, zdaniem Trybunału, winien rozstrzygnąć jednoznacznie ustawodawca. Trybunał Konstytucyjny uznał także, że "mankamentem art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze jest brak ustawowego wymogu jakiegokolwiek stażu zawodowego, a nadto - niedookreślenie maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia przez ubiegającego się o wpis na listę adwokatów - innego niż adwokacki egzaminu prawniczego". W ocenie Trybunału, w tym zakresie sytuacja ta, jako nieodpowiadająca wymaganiom art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, również winna być przez ustawodawcę poddana stosownej modyfikacji. Powyższe obowiązki sformułowane przez Trybunał Konstytucyjny pod adresem ustawodawcy bezspornie wskazują, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze nie reguluje kwestii, których obowiązki te dotyczą. Brak regulacji w tym zakresie doprowadził do tego, że Trybunał Konstytucyjny uznał cały wskazany przepis za niekonstytucyjny. W związku z tym zapis ten utracił w całości moc obowiązującą z dniem 4 maja 2006 r. Nie może więc stanowić, po tym dniu, podstawy do wpisu na listę adwokatów - bez obowiązku odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego - nawet tych osób, które po złożeniu egzaminu sędziowskiego, prokuratorskiego, radcowskiego czy notarialnego legitymują się praktyką w zawodzie prawniczym. Zatem skoro przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze utracił w całości moc obowiązującą z dniem 4 maja 2006 r., nie było podstaw prawnych do podjęcia w dniu [...] maja 2006 r. przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] uchwały o wpisie pana A. Ł. na listę adwokatów Izby [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pan A. Ł. zwany dalej skarżącym. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podał między innymi, że: W chwili podejmowania decyzji przez Okręgową Radę Adwokacką znane było już stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w sprawie wpisu na listę adwokatów (wyrok z dnia 19 kwietnia 2006 r., ogłoszony w dniu 4 maja 2006 r. w Dzienniku Ustaw poz. 529), mimo to Rada uznała, że kwalifikacje zawodowe skarżącego, jego doświadczenie, predestynujące go do wykonywania zawodu adwokata. Fakt, że Okręgowa Rada Adwokacka nie wydała decyzji w należytym określonym przepisami terminie spowodował (procedowanie trwało 7 miesięcy), że pozbawiono go możliwości skorzystania z przysługujących mu praw. Skarżący podkreślił, że zapis art. 2 Konstytucji stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dlatego też skarżący uważa, że Decyzja Ministra Sprawiedliwości narusza w rażący sposób jego prawa, które daje mu Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał między innymi, że: Nie można podzielić argumentu A. Ł., iż Okręgowa Rada Adwokacka w [...], po wejściu w życie w dniu 4 maja 2006 r. pkt 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06, uprawniona była, mimo treści wskazanego orzeczenia, do podjęcia uchwały o wpisie skarżącego na listę adwokatów. Z dniem 4 maja 2006 r. utracił bowiem w całości moc obowiązującą przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu cytowanego orzeczenia Trybunał stwierdził, że "mankamentem art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze jest brak ustawowego wymogu jakiegokolwiek stażu zawodowego, a nadto - niedookreślenie maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia przez ubiegającego się o wpis na listę adwokatów - innego niż adwokacki egzaminu prawniczego". W toku postępowania o wpis na listę adwokatów osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze, samorząd adwokacki badając czy posiada ona przymiot rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata, powinien oceniać takie przesłanki jak: czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia, praktyczny kontakt z wykonywaniem zawodu prawniczego. Trybunał Konstytucyjny uznał jednakże, że kwestie te, z uwagi na obowiązującą konstytucyjną zasadę równości i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), winien rozstrzygnąć jednoznacznie ustawodawca. Nie przyjął zaś jako dopuszczalnej możliwości podejmowania decyzji w tym zakresie indywidualnie przez poszczególne okręgowe rady adwokackie. Z uwagi na powyższe okręgowe rady adwokackie nie mogą zatem samodzielnie, bez ustawowych wytycznych określać długości wymaganego stażu zawodowego czy maksymalnego okresu, jaki może upłynąć od momentu złożenia przez ubiegającego się o wpis na listę adwokatów - innego niż adwokacki egzaminu prawniczego. Organy te nie mogą także decydować jaki okres doświadczenia zawodowego, posiadanego przez kandydata w zawodzie prawniczym innym niż adwokacki, jest wystarczający do uznania, iż zainteresowany daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Odnosząc się natomiast do argumentu pana A. Ł. o naruszeniu art. 2 Konstytucji RP w związku ze złożeniem przez niego wniosku o wpis na listę adwokatów przed opublikowaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06, należy wskazać, iż organy administracji publicznej, stosownie do ogólnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. Nadto reguła ta jest także wyrażona w art. 7 Konstytucji RP. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 805/81 (opubl. ONSA 1981, Nr 2, poz. 70), o obowiązkach oraz uprawnieniach obywateli stanowić mogą tylko przepisy prawne powszechnie obowiązujące i takie też przepisy muszą być podstawą prawną decyzji administracyjnych wydawanych w tych sprawach. W doktrynie prawa przyjmuje się, iż przepis obowiązuje, jeżeli m.in. został ustanowiony zgodnie z przepisami obowiązującymi w danym systemie prawa i wszedł w życie (A. Wróbel "Komentarz do art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego" [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II). Stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wchodzą w życie z dniem ogłoszenia chyba, że Trybunał Konstytucyjny określi inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Orzeczenia te w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem podstawą prawną wydawania w dniu [...] maja 2006 r. przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] uchwał o wpisie na listę adwokatów powinny być przepisy prawne w tym dniu powszechnie obowiązujące. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06, został opublikowany w dniu 4 maja 2006 r. i z dniem tym wszedł w życie w zakresie, w jakim uchylał przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze. Z tych względów w dniu [...] maja 2006 r. art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze, jako nieobowiązujący, nie mógł już stanowić podstawy prawnej do wydania przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] uchwały o wpisie na listę adwokatów pana A. Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A. Ł. skargi od decyzji Ministra Sprawiedliwości Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia w rozpoznawanej sprawie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 75 poz. 529. Zgodnie z pkt I ppkt 5 tegoż wyroku art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Wobec takiej treści rozstrzygnięcia i jego odmiennej interpretacji przez strony niniejszego postępowania w pierwszej kolejności należało określić w jakim zakresie nastąpiła utrata mocy obowiązywania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Przedmiotem regulacji zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) jest orzeczenie Trybunału. Wskazany przepis wymienia elementy, które powinno zawierać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Najistotniejszy element orzeczenia został w art. 71 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy określony jako "rozstrzygnięcie Trybunału". Mówiąc najogólniej, chodzi tu o wypowiedź o tym, czy przepis stanowiący przedmiot kontroli jest zgodny z przepisem stanowiącym wzorzec kontroli. Art. 69 ww. ustawy mówi, że "orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do jego poszczególnych przepisów". Wydanie orzeczenia rozstrzygającego jednolicie o całym akcie normatywnym jest uzasadnione wtedy, gdy zarzuty dotyczą naruszenia kompetencji do wydania aktu normatywnego lub niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu jego wydania. W praktyce przedmiotem orzeczenia są zawsze poszczególne przepisy. Przedmiotem orzeczenia, może być nie tylko cały przepis, ale i jego fragment obejmujący jedno lub kilka słów. Dopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego tylko części przepisu uwarunkowana jest tym, że pozostała część danego przepisu wyraża normę nadającą się do zastosowania. W niektórych wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny wyrokach oznaczenie przepisu będącego przedmiotem kontroli jest uzupełnione formułą rozpoczynającą się zwrotem "w zakresie, w jakim ...", po którym następuje opis niektórych sytuacji, w których przepis ten znajduje zastosowanie, wyznaczony za pomocą kryteriów podmiotowych, przedmiotowych lub czasowych. W takim przypadku przedmiotem kontroli jest ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji. Zatem wyrok taki (zwany wyrokiem "zakresowym") odnosi się w istocie do części aktu normatywnego, z tym że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym, określonym w wyroku, zakresie, a w ten sposób nie zmieniając tekstu przepisu, zmienia wyrażoną w nim treść normatywną. Skutkiem takiego wyroku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Dlatego po wydaniu takiego wyroku celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Działanie ustawodawcy nie jest w tym wypadku konieczne, ale pożądane ze względu na wartość, jaką przedstawia jednoznaczność i określoność przepisów prawnych (vide Andrzej Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa, Warszawa 2006, str. 79). Biorąc powyższe pod uwagę punkt I ppkt 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. należy zaliczyć do tzw. wyroków zakresowych. A zatem - wbrew stanowisku wyrażonemu przez Ministra Sprawiedliwości - z dniem publikacji tegoż orzeczenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz jedynie w zakresie ściśle określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest niekonstytucyjny jedynie w zakresie w jakim stwarza możliwości dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Może on zatem stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przed dokonaniem takiego wpisu należy zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego orzeczenia w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze o wpis na listę adwokatów, samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać także, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. W tym miejscu wskazać należy, że już w orzeczeniu z 18 sierpnia 1994 r. (sygn. akt II SA 860/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa NSA wskazano, iż na rękojmię wpływają dwa elementy: 1) cechy charakteru i 2) dotychczasowe zachowane osoby pragnącej zostać adwokatem. Przez nieskazitelność charakteru rozumie się zwykle szlachetność, prawość, uczciwość. Druga przesłanka powinna być analizowana w ścisłym powiązaniu z art. 1 ustawy Prawo o adwokaturze określającego cele adwokatury (udzielenie pomocy prawnej). Chodzi więc o to, czy dana osoba poradzi sobie w zawodzie adwokata. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia wskazał, że powyższe kwestie winny zostać rozstrzygnięte przez ustawodawcę, który powinien dokonać nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Brak stosownej modyfikacji przepisu, która przyjmując skrajną sytuację, albowiem działanie ustawodawcy nie jest konieczne, a jedynie pożądane, może nie nastąpić, nie pozbawia art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze mocy obowiązującej. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny brak jednoznacznego określenia przesłanek oceny rękojmi, uznał za mankament ustawy, nie stwierdził natomiast w tym zakresie niekonstytucyjności normy prawnej, formułując jednocześnie zalecenia dla ustawodawcy. W rozpoznawanej sprawie Okręgowa Rada Adwokacka w [...], co wynika z uzasadnienia jej uchwały z dnia [...] maja 2006 r., poddała ocenie kwalifikacje zawodowe skarżącego, wymóg wykonywania praktyki zawodowej i w oparciu o przedstawiony jej materiał dowodowy i odbytą ze skarżącym rozmowę przyjęła, że skarżący spełnia warunki ustawy prawo o adwokaturze wyrażone w art. 66 ust. 1 pkt 2. Minister Sprawiedliwości, działając na zasadzie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, sprzeciwił się wpisowi skarżącego na listę adwokatów, uznając, że nie było podstaw do podjęcia w dniu [...] maja 2006 r. przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] uchwały o wpisie A. Ł. na listę adwokatów, albowiem przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy utracił w całości z dniem 4 maja 2006 r. moc obowiązującą. Zaniechał zatem dokonania ustaleń faktycznych, które powinny być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i tym samym naruszył przepis art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie ocenił dowodów stanowiących podstawę wydania uchwały z dnia [...] maja 2006 r. i nie odniósł się do tego, czy ustalenia faktyczne dokonane przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] są prawidłowe i czy w oparciu o nie można przyjąć, że skarżący wykazał się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym upoważniającą go do ubiegania się o wpis na listę adwokatów. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności Sąd oparł na przepisie art. 152 p.p.s.a.