VI SA/Wa 1623/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. w L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym oddala skargę Decyzją z [...] marca 2014 r., Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA, organ) po rozpatrzeniu, wniesionego przez P. Spółka Akcyjna z siedzibą w Ł. (dalej skarżąca, spółka), wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 2013 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację reklamy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z 4 listopada 2012 r. skarżąca wystąpiła do zarządcy drogi Nr 63 o wyrażenie zgody na ustawienie tablicy reklamowej o wymiarach 1,70x6,0 m, w Ł. [...] w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi drogi krajowej. Po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w sprawie, decyzją z [...] grudnia 2013 r. organ nie zezwolił na lokalizację przedmiotowej reklamy. W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskowana reklama usytuowana poza pasem drogowym na działce nr [...] w odległości ok. 4-5 m, nie odpowiada znakom konwencjonalnym typu E, unormowanym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181 ze zm.), które stosuje się w celu wskazania dojazdu do obiektów komunikacyjnych, takich jak lotniska, dworce, stacje kolejowe, dworce autobusowe i porty oraz dojazdu do jednostek policji, pogotowia ratunkowego, urzędu administracji publicznej, zarządów drogi oraz jednostek prowadzących odprawę celną. Ponadto, wnioskowana reklama usytuowana byłaby w obrębie skrzyżowania, w miejscu ograniczającym, widoczność kierujących pojazdami, w szczególności w polu widzenia znaków drogowych, co może ograniczać ich postrzegalność i powodować brak dostatecznej rozpoznawalności istniejącej organizacji ruchu. Podkreślił również, iż na terenie, na którym zlokalizowana jest ww. reklama - oznaczonym symbolem KDG3, zakazuje się lokalizowania reklam w formie wolnostojących urządzeń trwale związanych z gruntem w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni (rozdział 2 § 7 pkt 1a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.). Lokalizacja ww. reklamy w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej pozostawałaby w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z ważnym interesem społecznym, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, polegającym na ochronie drogi publicznej przed pogorszeniem i tak już trudnych warunków i bezpieczeństwa ruchu na niej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 43 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.; dalej udp) poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, polegające na uwzględnieniu jedynie interesu publicznego przy pominięciu interesu indywidualnego przedsiębiorcy P. w Ł. S.A.; błąd w ustaleniu stanu faktycznego polegający na przyjęciu, iż obiekt, którego dotyczy postępowanie powodowałby ograniczenie widoczności kierującym pojazdami, zwiększenie liczby wypadków drogowych, rozproszenie uwagi kierowców; naruszenie § 7 pkt 1a rozdział II miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. z dnia [...] maja 2011 r. (uchwała nr [...]) poprzez przyjęcie, iż obiekt w postaci tablicy informacyjnej, której dotyczy sprawa jest reklamą w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo, iż plan ten pojęcia reklamy nie definiuje. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] marca 2014 r. organ utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2013 r. Odwołując się do treści art. 43 udp uznał, że wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. W jego ocenie, przedmiotowa reklama stanowiłaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez koncentrowanie na niej uwagi kierujących pojazdami, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność, zwłaszcza że w obrębie miejsca usytuowania tablicy reklamowej znajduje się skrzyżowanie. Wskazał, że zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego (w tym reklam). Podkreślił, że przedmiotowa reklama adresowana jest do uczestników ruchu drogowego. Niosąc podaną w atrakcyjnej formie informację, odwraca uwagę kierowców od sytuacji panującej na drodze, co może powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Nawiązując do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. (uchwała Nr [...]) organ podkreślił, iż zakazuje się lokalizowania reklam w formie wolnostojących urządzeń trwale związanych z gruntem w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia KDG. Wskazał, że zarządcę drogi wiążą przepisy prawa, w tym prawa miejscowego, dlatego też lokalizacja ww. reklamy w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej pozostawałaby w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji zarzuciła organowi: 1. naruszenie art. 43 ust. 2 udp, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegające na uwzględnieniu jedynie interesu publicznego przy pominięciu interesu indywidualnego przedsiębiorcy; 2. naruszenie art. 43 ust. 2 udp, poprzez jego niezastosowanie, tj. niewydanie zgody na lokalizację reklamy w sytuacji kiedy zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek w rozumieniu tego artykułu; 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż w sytuacji skarżącej nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 43 udp, podczas gdy zostało wykazane, że skarżąca prowadzi działalność użyteczności publicznej, świadczy usługi transportowe dla mieszkańców powiatu, a bez umieszczenia reklamy prowadzenie tej działalności nie będzie możliwe; 4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż obiekt, którego dotyczy postępowanie powodowałby ograniczenie widoczności kierującym pojazdami, zwiększenie liczby wypadków drogowych, rozproszenie uwagi kierowców, podczas gdy obiekt znajduje się w odległości aż 5 m od krawędzi jedni; 5. naruszenie § 7 pkt 1a rozdział II miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. z [...] maja 2011 r. (uchwała Nr [...]) poprzez przyjęcie, iż obiekt w postaci tablicy informacyjnej, której dotyczy sprawa jest reklamą w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo iż plan ten pojęcia reklamy nie definiuje; 6. naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez odmowę udzielenia skarżącej zgody na lokalizację reklamy podczas gdy innym przedsiębiorcom w takiej samej sytuacji udzielono zgody na lokalizację reklam w takiej samej odległości od krawędzi jezdni jak reklama skarżącej, przy czym reklamy te znacznie bardziej rozpraszają uwagę niż wnioskowana; 7. naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności polegające na tym, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego organ zastosował środek nieproporcjonalnie dolegliwy dla skarżącej, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do uznania, że interes indywidualny skarżącej jest mniej ważny niż interes uwzględniony przez organ. Uzasadniając powyższe skarżąca wskazała, iż w jej ocenie, organ rozpoznający sprawę dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego, uwzględniając jedynie interes, polegający na zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, pomijając interes indywidualny przedsiębiorcy, co jest również sprzeczne z zasadą proporcjonalności. W ocenie skarżącej, nie jest prawdą twierdzenie organu, iż tablica informacyjna, której dotyczy niniejsze postępowanie będzie wpływała niekorzystnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Przedmiotowa tablica utrzymana jest w spokojnej kolorystyce, obok tablicy znajdują się inne reklamy, znacznie bardziej przyciągające uwagę. Teren na którym umieszczona byłaby tablica jest terenem o niezbyt dużym natężeniu ruchy, nie odnotowano na tym terenie wzrostu liczby wypadków drogowych. W ocenie skarżącej, udzielając innym podmiotom zezwolenia na lokalizacje reklamy w mniejszej odległości od krawędzi jedni niż określona w art. 43 ust. 1 udp organ dyskryminuje skarżącą oraz narusza zasadę równego traktowania. Skarżąca podkreśliła, iż jest podmiotem świadczącym usługi dla ludności polegające na przewozie osób. Dodatkowo prowadzi działalność polegającą na handlu paliwami, myjnię samochodową, warsztat samochodowy, stację kontroli pojazdów. Działalność polegająca na handlu paliwami, myjnia samochodowa, warsztat samochodowy, stacja kontroli pojazdów generuje największy obrót dla spółki, finanse z tej działalności pozwalają na prowadzenie działalności przewozowej osób i zaspokajanie potrzeb społeczeństwa. Spółka nie ma możliwości umieszczenia tablicy informacyjnej w innym miejscu, w taki sposób aby była ona odpowiednio widoczna i spełniała swoją funkcję informacyjną. Pozbawienie skarżącej możliwości informowania o swojej działalności będzie wiązało się z utratą klientów, spadkiem zysków a w rezultacie zakończeniem prowadzenia działalności gospodarczej. Z uwagi na powyższe należy uznać, że sytuacja skarżącej jest szczególnym wypadkiem, do którego powinien mieć zastosowanie art 43 ust 2 udp. Zdaniem skarżącej, możliwość reklamowania i co za tym idzie prowadzenie dochodowej działalności gospodarczej leży również w interesie społecznym, nie tylko indywidualnym. Organ nie wziął pod uwagę faktu, że możliwość prowadzenie przez stronę dochodowej działalności jest korzystne dla mieszkańców powiatu, a więc korzystne dla interesu publicznego. Skarżący świadczy usługi użyteczności publicznej, bardzo potrzebne mieszkańcom. Zaprzestanie prowadzenia przez spółkę tego rodzaju działalności przyniesie szkodę Skarbowi Państwa, gdyż znacząco zmniejszą się wpływy z podatków VAT. W ocenie skarżącej, interes który podkreśla organ w uzasadnieniach decyzji nie jest ważniejszy niż zapewnienie mieszkańcom środków transportu do pracy i szkoły, utrzymanie dotychczasowego poziomu zatrudnienia w przedsiębiorstwie skarżącej oraz utrzymanie wpływów z podatku na dotychczasowym poziomie. Ponadto, zdaniem skarżącej, tablica informacyjna, o której mowa w sprawie nie jest reklamą w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan nie definiuje pojęcia reklamy a zatem nie jest dopuszczalne posługiwanie się pojęciem reklamy zaczerpniętym z ustawy o drogach publicznych. W rozumieniu planu zagospodarowania przestrzennego reklamą jest obiekt, którego celem jest zachęcanie klientów do skorzystania z usług danego przedsiębiorcy a nie tylko informujący o rodzajach prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Tego warunku przedmiotowa tablica nie spełnia, wobec czego nie sposób uznać jej za reklamę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja GDDKiA z [...] marca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję GDDKiA z [...] grudnia 2013 r., którą organ odmówił skarżącej wyrażenia zgody na lokalizację tablicy reklamowej o wymiarach 1,70x6,0 m w Ł. w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej 63. Podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 38 ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 udp. Zgodnie z art. 43 ust. 1 udp obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w terenie zabudowy w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Art. 43 ust. 2 stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze krajowej w odległości bliższej niż 10 m może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych. Zarządca drogi rozpatrując wniosek bada czy jest to rzeczywiście "szczególnie uzasadniony przypadek". Z przytoczonych powyżej regulacji wynika przede wszystkim, że zasadą ustawową jest ochrona pasa drogowego, a umieszczanie w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam dopuszczalne jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Tym samym to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, iż proponowana przez niego lokalizacja takiego urządzenia lub reklamy jest szczególnie uzasadniona, zaś organ powinien przedstawione przez stronę okoliczności rozważyć przy podejmowaniu decyzji i ocenić wniosek, mając na uwadze ogólną zasadę ochrony pasa drogowego, niedopuszczalność stwarzania zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu oraz konieczność zachowania szczególnej ostrożności na skrzyżowaniach (v. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 638/10; wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/WA 1763/12 orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, z ww. przepisów prawa i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że nie ma potrzeby w każdej sprawie dotyczącej wniosku o umieszczenie reklamy w obrębie skrzyżowania prowadzenia przez organ szczegółowego postępowania dowodowego celem wykazania, że umieszczenie reklamy na konkretnym skrzyżowaniu zagrozi bezpieczeństwu drogowemu. Przeciwnie, to wnioskodawca musiałby dowieść, że jego reklama wyjątkowo tej ogólnej zasadzie nie uchybi, a umieszczenie reklamy właśnie na skrzyżowaniu jest z konkretnych powodów szczególnie uzasadnione (v: wyrok NSA z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 293/09). Powołany wyrok NSA zawiera również tezę, iż zarządca drogi ma prawo, realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym, przyjąć ogólną regułę, że z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami, nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie reklam w obrębie skrzyżowań (a zatem także dróg krajowych o dużym natężeniu ruchu), które są zawsze miejscami niebezpiecznymi i wymagającymi szczególnej uwagi ze strony kierowców. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ wyczerpująco i dogłębnie zebrał oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy, w pełni wyjaśniając istniejący stan faktyczny i prawny. Organ prawidłowo uznał i uzasadnił, że przedmiotowa reklama stanowiłaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez koncentrowanie na niej uwagi kierujących pojazdami, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność, zwłaszcza że w obrębie miejsca usytuowania tablicy reklamowej znajduje się skrzyżowanie. Wskazać należy, iż wtedy kiedy w sprawie wystąpi sprzeczność pomiędzy interesem społecznym a interesem indywidualnym, organ obowiązany jest, zgodnie z art. 7 k.p.a., wyważyć słuszny interes w sprawie. Nie jest intencją ustawodawcy, by w toku postępowania administracyjnego przewagę miał zawsze i bezwarunkowo interes społeczny, któremu zawsze ustępować winien interes obywateli. Prawidłowo ustalony stan faktyczny dotyczący lokalizacji tablicy reklamowej na działce nr [...] położonej w Ł. w odległości ok. 5 m. od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 63, pozwalał na przyjęcie, że lokalizacja planowanej reklamy stwarzałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżącej. Zwłaszcza w sytuacji, gdy skrócenie minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, określonej w ustawie miałoby w tym przypadku być tak znaczące: z 10 m na ok. 5 m. Powyższe stanowisko potwierdza również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 476/08, zgodnie z którym: "Zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. (...) Zarządca drogi (...) jest obowiązany zadziałać prewencyjnie, w celu eliminacji potencjalnych skutków". Sąd w pełni podziela argumentację organu, że sporna reklama może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez koncentrowanie na niej uwagi kierujących pojazdami, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. Reklama ze swojej strony ma przyciągać uwagę, a zatem powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku takich dróg jak DK 63 tj. dróg o znaczeniu regionalnym, uzupełniającym podstawową sieć drogową państwa. DK 63 łączy dwa przejścia graniczne z najważniejszymi korytarzami drogowymi Polski północno-wschodniej. Wskazana droga została zakwalifikowana zarządzeniem Nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg klasy G. Docelowo planowana jest jej przebudowa do parametrów klasy GP - głównej ruchu przyspieszonego. Natężenie ruchu na tym odcinku drogi wynosiło wg Generalnego Pomiaru Ruchu w 2010 r. SDR = 8050 poj. rzecz./dobę. Odnosząc się do argumentu skarżącej, iż świadczy ona usługi użyteczności publicznej, bardzo potrzebne mieszkańcom powiatu a zaprzestanie prowadzenia powyższej działalności przyniesie szkodę nie tylko skarżącej ale również Skarbowi Państwa, Sąd nie podzielił stanowiska strony, zgodnie z którym sytuacja skarżącej jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 10 m. od krawędzi jezdni. Reasumując, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych oraz akceptuje stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Akceptacja tych poglądów oznacza równocześnie, że skarga i argumenty w niej sformułowane nie zasługują na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił