VI SA/Wa 1625/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant: ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: organ odwoławczy, Prezes NFZ), działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - dalej ustawa o świadczeniach), art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 - dalej: k.p.a.) oraz w związku z wyrokiem z dnia [...] lipca 2013 r Sądu Apelacyjnego – [...] Wydział [...] w G., sygn. akt [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. R. prowadzącą działalność gospodarczą jako N. A. R. w E. uchylił decyzję wydaną przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 r. stwierdzającą, że K. K. nie jest objęta ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia na rzecz płatnika składek (skarżącej) w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja Prezesa NFZ została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. (dalej ZUS) pismem z dnia 2 września 2013 r. zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym K. K. (dalej: "uczestniczka postępowania") z tytułu wykonywania umowy zlecenia u płatnika składek N. [...] A. R. z siedzibą w E. – skarżącej w niniejszej sprawie. ZUS wskazał, że w toku kontroli ustalił, iż A. R. (dalej też "skarżąca") zawarła z Powiatowym Szpitalem w I. dwie kolejne umowy o udzielenie zamówienia na świadczenia zdrowotne. A. R., celem realizacji powyższych kontraktów zawarła z K. K. umowę zlecenia i dokonała jej zgłoszenia z tego tytułu do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. W okresie obowiązywania umowy zlecenia K. K. pozostawała w stosunku pracy z Powiatowym Szpitalem w I.. W ramach zawartej umowy zlecenia, uczestniczka, zatrudniona w Powiatowym Szpitalu w I. jako technik rtg, wykonywała analogiczne czynności do tych, które wynikały z zakresu obowiązków określonych umową o pracę. W trakcie wykonywania umowy zlecenia korzystała ze środków i sprzętu Szpitala, niezbędnych do wykonywania czynności. Praca w ramach umowy zlecenia odbywała się pod nadzorem osoby wyznaczonej przez Szpital. ZUS poinformował, iż na skutek przeprowadzonego postępowania kontrolnego, organ rentowy wydał decyzję, którą orzekł, iż płatnik składek N. A. R. obliczył i rozliczył nienależne składki na ubezpieczenie zdrowotne od przychodu uzyskanego przez K. K. z tytułu zawartej umowy cywilno-prawnej w dniu 1 stycznia 2009 roku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, iż w ramach przedmiotowej umowy, de facto wykonywała ona pracę na rzecz pracodawcy z którym pozostawała w stosunku pracy tj. Powiatowego Szpitala w I. W związku z tym płatnik składek N. A. R. nie jest zobowiązany do opłacania składek od przychodu uzyskiwanego w powyższego tytułu. Od wymienionej decyzji zostało wniesione odwołanie, które Sąd pierwszej instancji oddalił jako bezzasadne. Na skutek wniesionej przez Panią A. R. apelacji, wyrokiem sygn. akt [...] z dnia [...] lipca 2013 roku Sąd Apelacyjny [...] Wydział [...] w G. uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzającą go decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E.. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w oparciu o art. 69 ust. 1, art. 107 ust. 5 pkt 16 oraz art. 109 ustawy o świadczeniach stwierdził, że K. K. nie jest objęta ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia na rzecz skarżącej. Uzasadniając swoje stanowisko, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, obowiązek ubezpieczenia osób wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenia powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym tj.: ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) - dalej ustawa o systemie ubezpieczeń. W myśl art. 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń za pracownika, w rozumieniu ustawy, uważa się także osobę wykonującą pracę na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo umowy o dzieło, jeżeli umowę taką zawarła z pracodawcą z którym pozostaje w stosunku pracy, lub jeżeli w ramach takiej umowy wykonuje pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy. Powyższy przepis akcentuje zatem, w ocenie organu pierwszej instancji, że status pracownika na gruncie prawa do ubezpieczeń społecznych wyznacza w istocie nie tylko podstawa nawiązania więzi prawnej między pracownikiem a pracodawcą, ale również fakt świadczenia pracy, rzeczywistego wykonywania obowiązków pracowniczych. O włączeniu podmiotu do ubezpieczenia społecznego nie decyduje fakt nawiązania stosunku pracy sprowadzony do czynności zgodnego złożenia oświadczenia woli i status pracownika, ale przynależność do kategorii osób stanowiących grupę pracowników pozostających w stosunku pracy i wykonujących obowiązki pracownicze. Zważywszy, że w stosunku do pracownika płatnikiem składek jest pracodawca (art. 4 pkt 2 lit. a ustawy o systemie ubezpieczeń), a art. 8 ust. 2a rozszerza pojęcie pracownika na jego dalszą aktywność w ramach umowy cywilnoprawnej, jeżeli w jej ramach świadczy on pracę na rzecz swojego pracodawcy, naturalne i zgodne z wykładnią literalną tego przepisu jest uznanie, że także w zakresie tej sfery aktywności należy go uznać na potrzeby ubezpieczeń społecznych za pracownika tego właśnie pracodawcy. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, podnosząc, że rozpoznając wniosek ZUS-u, organ pierwszej instancji wykroczył poza obszar własnych kompetencji i orzekł w sprawie bez podstawy prawnej. Rozpatrując odwołanie, wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Prezes NFZ uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając rozstrzygnięcie, w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach, jak również art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 13 pkt 2 w związku z art. 8 ust. 2 lit. a ustawy o systemie ubezpieczeń wyjaśnił, że zgodnie z art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego, rozpoznając wniosek ZUS-u z 30 sierpnia 2013 r., organ pierwszej instancji był związany wyrokiem z dnia [...] lipca 2013 r. Sądu Apelacyjnego [...] Wydział [...] w G. sygn. akt [...], w uzasadnieniu którego Sąd ten wskazał, że wobec spornej w sprawie kwestii ustalenia podmiotu zobowiązanego do odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu zawartej umowy zlecenia, organ rentowy winien uprzednio wystąpić do właściwego Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia o wydanie w sprawie decyzji w trybie przewidzianym przez art. 109 ust. 3 i ust. 3 lit. a ustawy o świadczeniach. Tymczasem, jak wywiódł Prezes NFZ, wbrew brzmieniu art. 109 ust. 3a ustawy o świadczeniach, organ pierwszej instancji nie wystąpił do ZUS-u o uzupełnienie złożonego wniosku poprzez wskazanie okresów wykonywania przez uczestniczkę postępowania umów zawartych ze skarżącą oraz ewentualnie o przesłanie innych dokumentów potwierdzających okresy wykonywania ww. umów (np. protokołów kontroli, umowy zlecenia), jak również na rzecz kogo były wykonywane. W skardze z dnia złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz ustalenie, że jest ona płatnikiem składek na ubezpieczenie zdrowotne od zawartych przez nią umów cywilnoprawnych. Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji winien był zastosować i orzec w niniejszej sprawie na art. 109 ust. 3 i 3a ustawy o świadczeniach, zgodnie z wyrokiem sądu powszechnego. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do Sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga A. R. jest uzasadniona, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podane i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego – Prezesa NFZ - uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazaną w uzasadnieniu podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest to, że zdaniem organu odwoławczego, organ ten bez wezwania wnioskującego (ZUS-u) - o stwierdzenie podlegania przez uczestniczkę postępowania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu - do uzupełnienia dokumentacji będącej podstawą do wydania decyzji we wskazanym powyżej zakresie, rozpoznał rzeczony wniosek. Zdaniem organu odwoławczego, brak ten powinien być uzupełniony, co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Zaznaczyć na wstępie należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1899/10 (Lex nr 846194), istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 k.p.a. stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji RP. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji RP stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (vide: wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. II GSK 39/12 samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W pojęciu tym chodzi o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (Lex nr 1340157). Powyższe oznacza, że organ drugiej instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem pierwszej instancji i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). A zatem stwierdzić należy, że odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy w żadnym razie nie jest przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji – w tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie, tym bardzie nie można uznać za uzasadnione kasacyjne rozstrzygniecie organu drugiej instancji motywowane tym zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postepowania dowodowego. W sytuacji takiej to organ odwoławczy kwestie te powinien wyjaśnić, przeprowadzając konieczne w tej sprawie postępowanie dowodowe bądź samodzielnie, bądź zlecając dokonanie tej czynności organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). Jedynie sytuacja, w której organ odwoławczy stwierdza uchybienie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania i jednocześnie zasadnie stwierdza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (w praktyce oznacza to, iż postępowanie dowodowe konieczne do przeprowadzenia ma znaczny rozmiar, a nie sprowadza się jedynie do uzupełnienia dowodów) uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Wyjaśnić przy tym należy, że ww. przepisy obowiązują również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zdaniem Sądu, w postępowaniu tym nie jest zatem wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych dowodów, przy skorzystaniu z dyspozycji art. 136 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W przypadku zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyżej wskazanych wywodów w zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ zabrakło. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał zatem, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., Prezes NFZ nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nadto że postępowanie dowodowe konieczne do przeprowadzenia ma znaczny rozmiar i nie może zostać przeprowadzone w drodze dodatkowego postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. Reasumując należy uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem omówionych wyżej przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego, jednocześnie, Sąd administracyjny nie przesądza niniejszym orzeczeniem w żaden sposób o merytorycznym rozstrzygnięciu tej sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozważy wskazaną wyżej ocenę prawną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a.