VI SA/Wa 1632/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Asesor WSA Andrzej Kuna (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Pismem z dnia 8 sierpnia 2006 roku Spółka Akcyjna A. z siedzibą w P., dalej skarżąca, zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia dwóch wolnostojących słupów reklamowych zlokalizowanych przy ul. [...] w rejonie [...]na okres od 1 października 2006 roku do 30 września 2007 roku. Działając na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. l pkt l ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta [...] W. decyzją z dnia [...] lutego 2007 roku odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w rejonie [...] w celu umieszczenia dwóch słupów reklamowych. Organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie mogła zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczanie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W ocenie organu, nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazaną w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. l ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na zgromadzone w sprawie dowody, z których wynika, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy, [...]pełni kluczową rolę w układzie komunikacyjnym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Ponadto w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów stwierdzono, iż nie należy umieszczać urządzeń reklamowych w pasie drogowym, jeżeli odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni jest mniejsza niż minimalna odległość określona w art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych, czyli powinny być oddalone co najmniej 8,00 m od zewnętrznej krawędzi drogi w przypadku drogi wojewódzkiej. Organ uznał, że z przedstawionego przez skarżącego podkładu geodezyjnego wynika, że wnioskowana reklama oznaczona na planie sytuacyjnym nr l byłaby usytuowana w odległości około 50 cm od zewnętrznej krawędzi jezdni, nr 2 byłaby usytuowana w odległości 2,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, tym samym nie spełniają wymogu art.43 ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym organ uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwoliłyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony. W odwołaniu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji obrazę: 1. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie; 2. art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji; 3. art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej z pominięciem innych dowodów oraz uwzględnienie jako dowodu opinii L. K., co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem zaskarżonej decyzji; 4. art. 79 k.p.a. poprzez niezastosowanie; 5. art. 84 k.p.a. poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez k.p.a.; 6. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt l k.p.a. i art. l i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Organ powołał się na treść art. 39 ust. 3 ustawy, który dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. l musi być uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami. Ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zasadność takiego rozwiązania nie może budzić wątpliwości, ponieważ w ten sposób chroni się bowiem życie, zdrowie i mienie uczestników ruchu drogowego. Zakłada się, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu. Udzielenie zezwolenie w drodze wyjątku na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na poparcie swojego stanowiska, organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 roku (sygn. akt OSK 1026/04, lex 171170). Ponadto organ wywiódł, że zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Konstrukcja przepisów ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie; 2. art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji; 3. art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej z pominięciem innych dowodów oraz poprzez uwzględnienie jako dowód opinii L.K., co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem zaskarżonej decyzji; 4. art. 79 k.p.a. poprzez niezastosowanie; 5. art. 84 k.p.a. poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez k.p.a.; 6. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi prawa materialnego, a w szczególności podstawowego dla rozpatrywanej sprawy przepisu art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ust. 1 tegoż artykułu sformułowana została zasada ogólna, zgodnie z którą zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z ust. 3 powołanego artykułu jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu (...) może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Bezspornym jest fakt, iż wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 decyzje (m.in. dotyczące umieszczania reklam w pasie drogowym) mają charakter uznaniowy, oznacza to, że takie decyzje w ograniczonym zakresie podlegają kontroli przez Sąd administracyjny. Ogranicza się ona w istocie do dochowania reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zaostrzał uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków, z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w przepisie art. 39 ust. 1 omawianej ustawy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt U II SA 36/98, LEX) organ podejmujący decyzję o wyjątku, w myśl ust. 3 winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem, by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolna. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wskazały na motywy rozstrzygnięcia, powołując się na zebrany materiał dowodowy, który w ocenie Sądu jest przekonywujący. Zlokalizowanie reklamy (nośnika reklamowego) w ruchliwym miejscu miasta, charakteryzującym się znacznym natężeniem ruchu pojazdów ([...] w rejonie [...]) należy uznać, że może ona stwarzać realne niebezpieczeństwo dekoncentracji kierowców i co za tym idzie, powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Jak wskazano w cytowanym wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r. zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Skoro art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Ocenie tej nie można zarzucić dowolności, zwłaszcza mając na uwadze powyższy wyrok, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, co do braku podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o umieszczeniu reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach). Niezależnie od powyższego, Sąd podziela pogląd, iż na podmiocie zainteresowanym uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę spoczywa obowiązek wykazania, iż jest to ten szczególnie uzasadniony przypadek oraz, że nie będzie ona stwarzała zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ponieważ zasadą jest ust. 1 art. 39 ustawy o drogach publicznych, natomiast ust. 3 zawiera rygorystycznie sformułowany wyjątek od przedstawionego wyżej uregulowania. W związku z powyższym Sąd uznał, iż w obu zaskarżonych decyzjach brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych w rozumieniu art. 145 § 1 ust.1 lit. c) p.p.s.a. podniesionych w skardze, których organ dopuścił się w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi dokonania prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenia się co do zasadności decyzji pod względem materialno-prawnym. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.