VI SA/Wa 1635/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi O. w W. na postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] (dalej: Izba, strona) utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] października 2017 r. nr [...], którym odmówiono Izbie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia M. M. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...], przy ul. [...]. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019r., poz. 499, dalej: "p.f.") oraz art. 145 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Do wydania powyższego postanowienia doszło w oparciu o następujące ustalenia: Pismem z [...] czerwca 2017 r., Izba złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej: [...]WIF) wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie przez M. M. (dalej: zainteresowana) apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...], ul. [...]. Wniosek ten uzasadniony został m.in. celami statutowymi Izby oraz ustawowym nakazem współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. W piśmie tym Izba zawarła również wniosek alternatywny - w przypadku odmowy dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony, z uwagi np. na zakończenie tego postępowania - żądając na podstawie art. 145 k.p.a. wznowienia zakończonego postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia ww. zezwolenia. Pismem z [...] czerwca 20117 r. [...]WIF powiadomił Izbę, że nie może dopuścić jej do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia ww. zezwolenia, gdyż zostało zakończone decyzją z [...] czerwca 2017 r. Pismem z tego samego dnia [...]WIF wezwał Izbę o uzupełnienie braków wniosku o wznowienie poprzez wskazanie przesłanek wznowieniowych oraz terminu, w którym Izba dowiedziała się o wydaniu decyzji, co do której żąda wznowienia. W odpowiedzi na to wezwanie strona wskazała, że w sprawie mogą zachodzić przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 lub pkt 6 lub ewentualnie pkt 7 k.p.a. Co do wskazania terminu, Izba oświadczyła, że: "w świetle obowiązujących przepisów nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznania przedmiotowego wniosku". Postanowieniem z [...] października 2017 r. [...]WIF na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 4 p.f. odmówił Izbie wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia z [...] czerwca 2017 r. Wyjaśnił, że przepis art. 99 ust. 4 p.f. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i zawęża krąg stron postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki do osoby fizycznej, osoby prawnej oraz niemającej osobowości prawnej spółki prawa handlowego. Tym samym [...]WIF uznał, ze Izba nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. To z kolei determinuje oczywisty brak po jej stronie legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia, którego nie była stroną, i uzasadnia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmowę organu wznowienia postępowania w tym przedmiocie. Rozpatrując zażalenie Izby na powyższe postanowienie, Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: GIF) nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, uzasadniając, że podstawą odmowy wznowienia mogą być jedynie względy formalne, a nie merytoryczne, mając na uwadze treść zapadającego na tym etapie rozstrzygnięcia-postanowienie. Badając przesłanki warunkujące następnie rozpatrzenie merytoryczne wniosku o wznowienie zakończonego postępowania w odniesieniu do legitymacji podmiotu do wystąpienia z takim żądaniem, zaakceptował stanowisko [...]WIF, dotyczące braku tej legitymacji po stronie Izby. Badając drugą z przesłanek – przymiot ostateczności decyzji – wyjaśnił, że wniosek Izby został złożony [...] czerwca 2017 r., a zatem przed upływem terminu do zaskarżenia decyzji z [...] czerwca 2017 r. Wniosek został również zweryfikowany pod kątem wskazania podstaw wznowieniowych z art. 145 § 1 k.p.a., jak również czy żądanie zostało wniesione z zachowaniem terminów wynikających z art. 148 k.p.a., do wykazania czego Izba była zobowiązana. Organ odwoławczy przyznał, że podczas rozpoznawania sprawy doszło do naruszenia terminów załatwienia sprawy określonych w k.p.a., jednakże sam ten fakt w jego ocenie nie stanowi automatycznie przesłanki do uchylenia zaskarżonego aktu. Reasumując, Główny Inspektor Farmaceutyczny wyjaśnił, że w związku z brakiem łącznego spełnienia wszystkich przesłanek będących podstawą wznowienia postępowania, do badania których organ był zobligowany, [...]WIF słusznie odmówił Izbie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia M. M. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...], przy ul. [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożonej z zachowaniem terminu i trybu, Izba wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, zarzucając im naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo spełnienia przesłanek do uchylenia; 2) art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wznowienia postępowania pomimo zajścia przesłanek do takiego wznowienia; 3) art. 50 w zw. z art. 145 § 1 i art. 149 § 3 oraz w zw. z art. 35 § 1 i art. 36 k.p.a. poprzez bezpodstawne wezwanie Izby do uzupełnienia wniosku w zakresie okoliczności, które nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku albo były znane organowi z urzędu, co skutkowało przewlekłym prowadzeniem postępowania w niniejszej sprawie; 4) art. 35 § 1 w zw. z art. 36 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem terminów załatwiania spraw określonych przepisami, niezawiadomienia Izby o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz bez podania nowego terminu jej załatwienia, jak również bez pouczenia o przysługującym prawie do wniesienia ponaglenia; 5) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej oraz prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony, istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia; 6) art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalizmu w działalności organu I instancji, nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji skutkowało bezzasadną odmową wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także wystąpienia innych przesłanek przewidzianych w przepisach art. 145 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."). Ponadto, działając z urzędu, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dostrzegł wystąpienia przesłanek powodujących konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, które zostało uzasadnione w sposób zrozumiały i zdaniem Sądu odpowiada prawu. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania, organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do jego wznowienia. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia odmowę wznowienia postępowania, która zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze postanowienia, zaś ich brak skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania z mocy art. 149 § 1 k.p.a. To ostatnie postanowienie, stosownie do art. 149 § 2 k.p.a., stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sprawa będąca przedmiotem rozpoznania Sądu dotyczy oceny tego, czy wobec wystąpienia przez Izbę z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zainteresowanej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...], przy ul. [...], wystąpiły przesłanki zobowiązujące organ administracji do jego wznowienia w myśl art.149 § 1 k.p.a. Innymi słowy, kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia, czy organ mógł odmówić wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) z uwagi na to, że wniosek o wznowienie został złożony przez podmiot niebędący stroną w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, jak również wobec stwierdzenia, że decyzja, która miała zostać wzruszona nie miała przymiotu ostateczności w momencie złożenia wniosku. Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy tych przypadków, gdy przeszkody natury podmiotowej są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie można więc wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny, bądź też gdy wnioskodawca w czasie wydania decyzji ostatecznej niewątpliwie nie był stroną tego postępowania. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07 wskazano, że: "Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.)"(opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja w ocenie Sądu miała miejsce w niniejszej sprawie. Po pierwsze, ze złożonego przez Izbę wniosku o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki przez zainteresowana wynikało jednoznacznie, że Izba - jako organizacja społeczna reprezentująca zawodowe, społeczne i gospodarcze interesy zawodu farmaceuty - wywiodła swój interes prawny do zainicjowania tego postępowania m.in. celami statutowymi okręgowej izby aptekarskiej oraz ustawowym nakazem współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Nadto wśród dokumentów w aktach administracyjnych kontrolowanego postępowania znajdują się: ostateczne postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] października 2017 r. nr [...], którym odmówiono Izbie dopuszczenia do udziału w postępowaniu o udzielenie wskazanego powyżej zezwolenia oraz ostateczne postanowienie tego organu z [...] października 2017 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania Izby od decyzji z [...] czerwca 2017 r. udzielającej tego zezwolenia, z uwagi na brak przymiotu strony postępowania. Należy podkreślić, że Izba wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, już po udzieleniu przez [...]WIF zezwolenia na prowadzenie apteki i gdy nie toczyło się postępowanie odwoławcze, ponieważ zainteresowana nie składała odwołania. Wniosek ww. Izby mógłby być rozpatrzony na etapie po wydaniu zezwolenia z [...] czerwca 2017 r., gdyby adresatka zezwolenia wniosła od decyzji odwołanie, a czego nie uczyniła (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019, komentarz do art. 31 k.p.a., teza 13). Skoro nie było postępowania odwoławczego od zezwolenia z [...] czerwca 2017 r., to należy przyjąć, że pismo Izby z [...] czerwca 2017 r. nie wpłynęło w toku postępowania, do zakończenia którego powinno być rozpatrzone czyli było spóźnione. Po wtóre, przepis art. 99 ust. 4 p.f. w brzmieniu na dzień udzielenia przez [...]WIF zezwolenia, tj. [...] czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 2142 ze zm.), wskazywał wprost krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o udzielenie takiego zezwolenia i enumeratywnie je wyliczał jako: osoby fizyczne, osoby prawne oraz niemające osobowości prawnej spółki prawa handlowego. Zatem sam ustawodawca zawęził ilość stron tego postępowania. Izba mogłaby ewentualnie uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu, ale na podstawie art. 31 k.p.a. Aby merytorycznie został rozpatrzony jej wniosek, musiałby zostać złożony w trakcie postępowania, co nie nastąpiło. Z powyższych rozważań wynika zasadność uznania przez organy Inspekcji Farmaceutycznej braku legitymacji procesowej Izby do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia z [...] czerwca 2017 r. Nadto, co wynika z analizy akt administracyjnych, a znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu kontestowanego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego, w dniu złożenia wniosku przez Izbę – [...] czerwca 2017 r., decyzja z [...] czerwca 2017 r. nie miała przymiotu ostateczności, bowiem nie upłynął jeszcze termin do jej zaskarżenia (14 dni od daty otrzymania decyzji przez wnioskodawczynię), ale stała się ostateczna w trakcie postępowania w sprawie wznowienia. Istotniejsze jest, że Izba nie stała, bo nie mogła się w okolicznościach sprawy stać stroną postępowania w przedmiocie wspomnianego zezwolenia. Zaś z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 5, 6 czy 7 k.p.a. może wystąpić tylko strona, ewentualnie może być wszczęte z urzędu (art. 147 p.p.s.a.). Izba jak już podkreślono, nie była stroną postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wydanego M. M. Tym samym, przede wszystkim przesłanka przymiotu (legitymacji) strony nie została spełniona, co obligowało organy Inspekcji Farmaceutycznej do wydania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, stanowią one w ocenie Sądu w swej istocie polemikę zmierzającą do podważenia zasadności zastosowanych przez organy Inspekcji Farmaceutycznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących wznowienia postępowania. Przypomnienia wymaga, że w przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania organ wszczyna postępowanie wstępne, w którym bada wyłącznie, czy we wniosku tym powołano ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Brak pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. Skoro na etapie postępowania wstępnego organ Inspekcji Farmaceutycznej stwierdził po stronie Izby brak przesłanek pozytywnych, umożliwiających wznowienie postępowania, zasadnie odmówił jego wznowienia. Odnosząc się do zarzutów dotyczących de facto przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2015 r., sygn akt II OSK 576/15, zgodnie z którym załatwienie przez organ sprawy nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa i rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny oraz że załatwienie sprawy nie powoduje bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego i nie uzasadnia jego umorzenia, co oznacza w realiach niniejszej sprawy, że Izba po spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 37 k.p.a., może ową zarzucaną organowi przewlekłość prowadzenia postępowania zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd uznał za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. poprzez niepoinformowanie Izby o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w kodeksie oraz o przysługującym jej prawie do złożenia ponaglenia. Jednakże zdaniem Sądu, powyższe naruszenia GIF oraz [...]WIF nie są naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nie stanowią przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia pierwszoinstancyjnego, albowiem rozstrzygnięcia w nich zawarte odpowiadają prawu. Mając na uwadze powyższe, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Sąd zgodnie z art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku.