VI SA/Wa 1639/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Zarząd Dróg Miejskich działający w imieniu Prezydenta [...] W. odmawiającą A. S.A. z siedzibą w P. (dalej jako skarżąca) wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. D. w rej ul. M. lokalizacja nr [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. skarżąca wystąpiła do Zarządcy Dróg Miejskich o wydanie decyzji administracyjnej w celu umieszczenia wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego typu backlight o wymiarach ekspozycji reklamowej [...] m x [...] m (łączna powierzchnia reklamowa [...] m²) przy ul. D. w rej. ul. M. nr [...] lub nr [...] w okresie od dnia [...] września 2006 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. organ I instancji wydał decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej we wskazanej lokalizacji nr [...]. Organ powołując się na przepis art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086) przyjął, iż zasadą jest nieumieszanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zaznaczył, że ustawa nie definiuje, co należy rozumieć przez "szczególnie uzasadniony przypadek". Oznacza to, że ustawodawca pozostawił ocenę każdego konkretnego stanu faktycznemu właściwemu zarządcy drogi. W przedmiotowej sprawie nie dopatrzono się takiego szczególnego przypadku. Nadto w ocenie organu wysokie natężenie ruchu potęguje dodatkowo zagrożenie bezpieczeństwa w miejscu, przy którym skarżąca chciałaby umieścić reklamę. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie: 1) art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, 2) art. 7, 77 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie, 3) art. 79 Kpa poprzez niezastosowanie, 4) art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, iż pomimo, że decyzja zarządcy drogi ma charakter uznaniowy, to organ musi wskazać konkretne powody odmowy wydania zezwolenia. Tymczasem skarżąca otrzymała ok. 50 decyzji odmownych o podobnym uzasadnieniu. Nadto zaakcentowała, że przy poprzednim wniosku organ stwierdził brak przesłanek mających negatywny wpływ na możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę i wydał takie zezwolenie, a po tym jak skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na większy nośnik reklamowy organ odmówił zezwolenia z powołaniem się za istnienie negatywnych okoliczności, nie wyjaśniając dlaczego nastąpiła zmiana stanowiska organu. Skarżąca podkreśliła również, że obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na negatywny wpływ nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ decyzję odmowną oparł na przesłankach, które w danych okolicznościach nie zostały zweryfikowane. Zarzucając naruszenie art. 107 § 3 Kpa skarżąca wskazała, że uzasadnienie jest szablonowe, nie ma w nim odniesienia do konkretnego stanu faktycznego. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, tak jak organ I instancji, odnosząc się do regulacji zawartej w art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych uznał, że zamiaru zlokalizowania w pasie drogowym ul. D. w rej. ul. M. obiektu reklamowego nie można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ nie wykazał zmiany okoliczności, SKO wskazało, że organ rozstrzygający sprawę administracyjną może dokonać odmiennej oceny okoliczności, co prowadzi do odmiennego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy uznał, że na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7, 77 i 81 Kpa. Organ przeprowadził bowiem postępowanie wyjaśniające w stopniu niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i nie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia takich okoliczności faktycznych, które zostały stwierdzone za pomocą dowodów, co do których skarżąca nie mogła się wypowiedzieć. Nadto SKO podało, że okolicznością znaną organowi I instancji, z racji pełnienia funkcji zarządcy drogi, a ponadto łatwą i możliwą do ustalenia przez skarżącą jest to, iż w miejscu, w którym skarżąca chciałaby umieścić reklamę występuje wysokie natężenie ruchu drogowego. Okolicznością notoryjną jest to, iż umieszczenie reklamy w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu zwiększa ryzyko wystąpienia kolizji drogowych, a ty samym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W ocenie SKO organ I instancji dokonał właściwego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał także, że okolicznością dodatkową przemawiającą na rzecz odmowy wydania zezwolenia jest negatywna opinia Zarządu Oczyszczania Miasta co do lokalizacji przedmiotowej reklamy z uwagi na kolizję z istniejącymi krzewami. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzuciła naruszenie tych samych przepisów prawa co w odwołaniu. Podniosła, że uzasadnienie decyzji zostało przekopiowane z innej decyzji. Przyznając prawo organowi I instancji do wydania decyzji uznaniowej w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego skarżąca podkreśliła obowiązek organu rzetelnego zbadania stanu faktycznego oraz logicznego przedstawienia argumentów opartych na okolicznościach ustalonych w ramach postępowania dowodowego. Skarżąca zarzuciła, iż organ pominął całkowicie dowody przemawiające za jej wnioskiem. W ocenie skarżącej SKO wydając zaskarżoną decyzję naruszyło istotę postępowania administracyjnego polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, a nie jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Nadto skarżąca podniosła, że uboga treść uzasadnienia SKO w kontekście rozważenia zarzutów podniesionych w odwołaniu, pozostawienie bez słowa komentarza wielu zarzutów skarżącej oznacza, że naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 3 Kpa miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca ponownie podkreśliła, że organ potraktował jej wniosek mechanicznie, bez wymaganej w tym zakresie staranności. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zasadności nie tylko z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, lecz także z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A. S.A. skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. W skardze zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Zważywszy, że kwestia zasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego rzutuje na kwestię prawidłowości zastosowania prawa materialnego w określonym stanie faktycznym sprawy, w pierwszej kolejności należy rozważyć zarzuty naruszenia prawa procesowego. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd musi odnieść się do ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym. W tym sensie Sąd zajmuje się kwestią ustaleń faktycznych sprawy i weryfikuje ich prawidłowość. Obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego występuje również w przypadku, gdy organ działa w ramach uznania administracyjnego. Podkreślił to NSA w wyroku z dnia 19 lipca 1982 r. (sygn. akt II SA 883/92, PiP 1983, Nr, s. 141): "Organ państwowy, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchać strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, 10 § 1 oraz 77 Kpa). W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Organ by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolna winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. Decyzja właściwego zarządcy drogi w zakresie wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym nośnika reklamowego ma charakter uznaniowy, co jednoznacznie wynika z treści przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W rozpoznawanej sprawie organ był zatem uprawniony, po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i rozważeniu wszelkich istotnych okoliczności, wydać rozstrzygnięcie uwzględniające zarówno interes społeczny i słuszny interes obywateli. Punktem wyjścia do wydania przedmiotowej decyzji, tak jak każdej decyzji administracyjnej, było ustalenie stanu faktycznego. W ocenie sądu ani w decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2006 r., ani też w decyzji SKO z dnia [...] lipca 2007 r. stan faktyczny nie został ustalony. Odnosząc się do podanej we wniosku z dnia [...] sierpnia 2006 r. lokalizacji reklamy organ I instancji wskazał jedynie, że wysokie natężenie ruchu potęguje dodatkowo zagrożenie bezpieczeństwa w miejscu, przy którym wnioskodawca chciałby umieścić reklamę. Jednocześnie zauważył, nawiązując do regulacji zawartej w art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, że ustawodawca pozostawił ocenę każdego konkretnego stanu faktycznego organowi podejmującemu decyzję tj. właściwemu zarządcy drogi. Pomimo tej słusznej uwagi organ nie zawarł w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stanu faktycznego. Nie uczynił tego również organ odwoławczy. Przywołał ustalenie organu I instancji, że w miejscu, w którym skarżąca chciałaby umieścić reklamę, występuje wysokie natężenie ruchu. Zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W niniejszej sprawie powyższa zasada nie została zachowana. Organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie ustalił stanu faktycznego. Było to w tym przypadku szczególnie istotne, albowiem w odwołaniu skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła, że została ona oparta o przesłanki, które w danych okolicznościach nie zostały zweryfikowane. Zaakcentowała również, że w ostatnim czasie organ wydał około pięćdziesięciu decyzji, w których uzasadnienie sporządzone jest w sposób analogiczny. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1 Kpa przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Powyższa zasada na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza, że sprawa winna być zindywidualizowana i skonkretyzowana. Nie można bowiem przyjąć, że stan faktyczny w przypadku wszystkich reklam znajdujących się w W. jest identyczny. Są one usytuowane w różnych miejscach miasta, przy ulicach o różnym natężeniu ruchu. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego powinno pozwolić Sądowi na dokonanie jego weryfikacji. Jak wskazano bowiem na wstępie organ działając w ramach uznania administracyjnego winien w pierwszej kolejności wyjaśnić stan faktyczny sprawy, tak aby możliwe było uzasadnienie rozstrzygnięcia przesłankami zindywidualizowanymi. Sąd natomiast obowiązany jest dokonać weryfikacji prawidłowości ustaleń faktycznych. W rozpoznanej sprawie taka kontrola, z powodów podniesionych uprzednio jest niemożliwa. Braki w ustaleniu stanu faktycznego przełożyły się na uzasadnienie decyzji, w którym nie zawarto dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek uzasadniających wydane rozstrzygnięcie, czym naruszono przepis art. 107 § 3 Kpa. W niniejszej sprawie prawidłowe uzasadnienie decyzji, w którym dokonano właściwej subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, było szczególnie pożądane, z uwagi na wyrażoną w art. 8 Kpa zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa. Skarżąca w przedmiotowej lokalizacji wcześniej miała udzielane zezwolenie na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. Ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydanych na podstawie art. 39 ust. 3 nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Oznacza to, że po wyekspirowaniu zezwolenia zainteresowany podmiot występuje o nowe zezwolenie. W świetle uregulowań cyt. ustawy oczywistym jest, że zarządca drogi ma prawo do zmiany dotychczasowych zasad dotyczących udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pod nośniki reklamowe. Ma prawo odmówić wydania zezwolenia na dalszy okres, w takiej sytuacji powinien jednak szczegółowo wykazać, z czego taka zmiana wynika jego dotychczasowego stanowiska w stosunku do konkretnego nośnika reklamowego. Za takie wytłumaczenie nie może być uznane lakoniczne wskazanie o wysokim natężeniu ruchu na ul. D. Nie wiadomo bowiem jakie to natężenie ruchu w istocie jest, zwłaszcza jeżeli zważy się, że ul. D. leży poza centrum W. i nie jest jedną z głównych ulic miasta. Zwrócić należy również uwagę, że organ nie uprzedził strony, o tym, iż jego praktyka w zakresie lokalizacji reklam uległa zmianie, albowiem w piśmie z dnia [...] października 2006 r. wskazał jedynie, że w najbliższym czasie zostanie wydana decyzja. Nie zaznaczono jednocześnie, tak jak czyniono to w innych tego typu, sprawach, że będzie to decyzja odmowna. Skarżąca miała zatem prawo oczekiwać kolejnego pozytywnego rozstrzygnięcia . Oprócz wskazanych powyżej uchybień organom obu instancji należy zarzucić wydanie decyzji w warunkach, gdy wniosek z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie został podpisany przez osobę uprawnioną do reprezentacji spółki. Okoliczność ta wynika jednoznacznie z odpisu z KRS-u spółki, zgodnie z którym jednoosobowo spółkę może reprezentować jedynie Prezes. Organ I instancji pomimo, że wniosek podpisał dyrektor oddziału terenowego, nie wezwał strony do złożenia pełnomocnictwa dla tej osoby czy też do prawidłowego podpisania wniosku. Stosownie do treści art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepisy prawa materialnego określają czy postępowanie może być wszczęte na wniosek strony czy z urzędu. W rozpoznawanej sprawie do wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może dojść tylko na wniosek strony. Aby wniosek taki wywoływał określone skutki musi być on należycie sporządzony. Zgodnie z § 3 art. 63 Kpa wniosek taki musi być podpisany przez wnoszącego, czyli w przypadku spółki przez podmioty uprawnione do jej reprezentacji. Braki formalne wniosku organ ma obowiązek usunąć w trybie art. 64 § 2 Kpa. W niniejszej sprawie organ nie wywiązał się z tego obowiązku. Winien to zatem uczynić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany jest ustalić stan faktyczny sprawy, tak aby możliwa była jego weryfikacja przez sąd, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnić przesłankami dostatecznie zindywidualizowanych, mając na względzie poczynione powyżej uwagi. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu administracyjnym orzekł jak w sentencji orzeczenia. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji, zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a.