VI SA/Wa 1640/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę Wnioskiem z dnia 25 października 2006 roku A. S.A. z siedzibą w P. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie ponownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego, dwustronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m² przy ul. [...] w rej. ul. [...] w okresie od 25 listopada 2006 roku do dnia 24 maja 2008 roku. W związku ze złożonym wnioskiem w dniu 15 grudnia 2006 roku przeprowadzone zostały oględziny pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], w trakcie których stwierdzono, że reklama usytuowana została na trawniku, odległość tablicy reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,5 m, odległość fundamentu reklamy od chodnika 0,1 m, odległość reklamy od znaków D–3 i B–33 – 42m. Na okoliczność prowadzonych oględzin został sporządzony protokół, który wraz z dokumentacją fotograficzną został dołączony do akt sprawy. Pismem z dnia 19 grudnia 2006 roku Zarząd Dróg Miejskich poinformował spółkę, że w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna w sprawie zajęcia ww. terenu. Jednocześnie składająca wniosek została poinformowana, że zgodnie z art. 10 Kpa ma prawo się zapoznać ze zgromadzonymi w tej sprawie dowodami i wypowiedzieć się co do nich w ciągu 7 dni. Decyzją Nr [...] Dyrektor ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta [...] W. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ulicy [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim dwustronnego obiektu reklamowego. W uzasadnieniu organ podniósł, że zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie, na który składają się: wyniki badań natężenia ruchu w popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A., opinie w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, charakterystyka reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony. Ponadto organ uwzględnił fakty powszechnie znane, to jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym wnioskowano umieszczenie reklamy oraz statystykę wypadków drogowych w 2004 i 2005 roku. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama bowiem powoduje dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/godz. przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m), z prędkością 70 km/godz. – przejeżdża bez kontroli od 3,9 m do 29,1 m a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 50,1 (łącznie 79,2 m). Organ wskazał, iż przy wnioskowanej lokalizacji natężenie ruchu w popołudniowym szczycie wynosi 2630 pojazdów na godzinę. Daje to zdaniem organu poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Na potwierdzenie powyższego organ wskazał na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 roku, sygn. akt OSK 1026/04, w którym podzielono stanowisko organu w tej sprawie. W ocenie organu I instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ulicy [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Ponadto organ wskazał, że wnioskowana reklama umieszczona jest w odległości 2,5 m od krawędzi jezdni i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę, w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Od decyzji z dnia [...] marca 2007 roku strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w którym domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania do organu I instancji. Spółka zarzuciła decyzji naruszenie: 1) art. 6 Kpa poprzez nadużycie prawa do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pomimo braku zmiany stanu faktycznego, które to działanie zmierza do usunięcia "z dnia na dzień" nawet do 90 % wszystkich reklam w pasie drogowym należących do skarżącej oraz innych firm, 2) art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie w sprawie, 3) art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, 4) art. 43 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, 5) art. 10 Kpa poprzez wydanie decyzji bez uniemożliwienia skarżącej przed wydaniem decyzji zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji, 6) art. 7, 77 i 81 Kpa poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej z pominięciem innych dowodów, poprzez uwzględnienie jako dowód opinii L. K., co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, 7) art. 79 Kpa poprzez niezastosowanie, 8) art. 84 Kpa poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez Kpa, 9) art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku Nr [...] na zasadzie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie bądź uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości albo zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, że lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Kwestie związane z umieszczaniem reklam w pasie drogowym znajdują wyraz w najnowszym orzecznictwie NSA (wyrok z dnia 2 lutego 2005 roku OSK 1026/04 Lex Nr 171170). Zdaniem Kolegium podkreślić należy, że wyrok ten zapadł w kontekście oceny zasadności odmowy udzielania przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę a sformułowane w nim tezy w szczególności odnośnie konieczności prowadzenia postępowania dowodowego są na tyle uniwersalne, że mogą znajdować zastosowanie do spraw charakteryzujących się takim samym stanem faktycznym i prawnym. W kontekście powyższego wyroku NSA, zdaniem organu II instancji, bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Zdaniem Kolegium wyrok NSA przywrócił prawidłową interpretację art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. Konstrukcja tych przepisów oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem, że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Zdaniem Kolegium niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 6 Kpa. Działanie organu nie jest nadużyciem prawa w sytuacji, gdy za odmową wydania zezwolenia stoi interes społeczny i słuszny interes obywateli. Chronione w ten sposób dobra: życie, zdrowie i mienie mają wartość o wiele większą niż interes gospodarczy skarżącej. Na decyzję z dnia [...] lipca 2007 roku spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1) art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, 2) art. 7, 77 Kpa poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe w ramach postępowania odwoławczego, w szczególności poprzez to, że SKO zaakceptowało uznanie przez ZDM za dowody "dokumenty" (np. niepodpisaną opinię L. K., mapę natężenia ruchu kołowego w W.), które nie mogły stanowić materiału dowodowego z uwagi na wątpliwości co do ich pochodzenia i wiarygodności, 3) art. 10, 81 Kpa poprzez nieumożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (decyzje organu I i II instancji wydane zostały bez uprzedniego zawiadomienia skarżącej), 4) art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, poza tym zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Uzasadniając postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem zezwolenie dotyczy obiektu, znajdującego się a nie mającego być zlokalizowanym w pasie drogowym. Dlatego też w sprawie błędnie zastosowano art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organy obu instancji winny badać, czy nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego lub czy nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Jeżeli nie zachodzą te negatywne przesłanki to stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy nośnik ten może pozostać w pasie drogowym, pod warunkiem uzyskania zezwolenia w trybie art. 40 i uiszczenie opłaty za zajęcie pasa. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa skarżąca stwierdziła, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, ponieważ mechanicznie załączono do akt sprawy a uzasadnienie decyzji zostało przekopiowane z innej decyzji. Zdaniem skarżącej z akt innej sprawy wynika fakt prowadzenia korespondencji pomiędzy mec. J. B. a L. K., na podstawie której można stwierdzić, że treść opinii była nie tylko konsultowana ale i ustalona pomiędzy "niezależnym biegłym" a organem I instancji. Taki dowód winien z góry zostać uznany za niewiarygodny i nierzetelny. Odnośnie mapy natężenia ruchu kołowego w W., to skarżąca zwróciła uwagę, że nie widnieje na niej żadna pieczęć czy podpis pochodzące od jej autora. Nie wiadomo więc, kto bierze odpowiedzialność za dane podane na tej mapie. Odnośnie opinii L. K. to nie jest ona podpisana, poza tym nie została sporządzona przez biegłego w rozumieniu Kpa, ale przez osobę prywatną. Poza tym skarżąca nie miała możliwości zgłosić L. K. swoich pytań czy wątpliwości w trybie art. 79 Kpa, co dodatkowo świadczy na niekorzyść wiarygodności tego dowodu. W aktach sprawy nie ma dowodów, że skarżąca była informowana w trybie art. 10 i 79 Kpa, gdy dopuszczono i przeprowadzono dowód z opinii L. K. Niezależnie od powyższego SKO wydając zaskarżoną decyzję naruszyło istotę administracyjnego postępowania odwoławczego, polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej a nie jedynie na kontroli zasadności zarzutów podnoszonych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Obie decyzje I i II instancji są wadliwe z punktu widzenia art. 107 § 3 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do szeregu zarzutów skarżącej np. zastosowania w sprawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie uwzględniło również faktu, że opinia L. K. oprócz tego, że oparta jest na niczym nie popartych stwierdzeniach i w ogóle nie jest podpisana. Są to, zdaniem Kolegium dodatkowe przesłanki świadczące o tym, że postępowanie dowodowe prowadzone przed organami obu instancji było wadliwe a zatem rozstrzygnięcie podjęte przez te organy powinny być uchylone a sprawa wrócić do ponownego rozpoznania. Do skargi zostały dołączone: fotokopia korespondencji pomiędzy mec. J. B. a L. K. oraz przegląd badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii [...] L. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 roku poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 roku, poz. 1270 z poźn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Rozpatrując skargę, mając na względzie powyższe kryteria, Sąd uznał ją za niezasadną, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podniosła w skardze dwojakiego rodzaju zarzuty: naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Pierwszy zarzut dotyczył tego, że organ błędnie zastosował art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdy tymczasem w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa dotyczyła pozwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę skarżącej na kolejny, wskazany we wniosku okres, albowiem uprzednie zezwolenie ograniczone ramami czasowymi wygasło. W niniejszej sprawie nie mamy więc do czynienia z "przedłużeniem zezwolenia", ale z kolejną oddzielną sprawą o zezwolenie zajęcie pasa drogowego w określonym przedziale czasowym. Tak więc w niniejszej sprawie zachodziła konieczność badania przesłanek, warunkujących wydanie takiego zezwolenia. Ta przesłanka jak słusznie podkreślił organ, wynika z treści art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i określona jest jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Istnienie tej przesłanki powinien wykazywać podmiot, który ubiega się o wydanie zezwolenia. Nie może on skutecznie powoływać się na uprzednio wydane zezwolenia, albowiem z faktu ich udzielenia nie wynikał obowiązek organu do wydania kolejnej pozytywnej decyzji. W tym stanie rzeczy art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem dotyczy innych sytuacji faktycznych np. gdy obiekt budowlany na skutek zmiany granic pasa drogowego znalazł się w jego obrębie. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa należy stwierdzić, że zakwestionowana opinia L. K. nie jest opinią instytutu, gdyż nie została wydana w imieniu tej jednostki przez upoważnioną osobę, wskazaną przez dyrektora tegoż instytutu. Według oceny Sądu jest to opinia, wydana przez [...] L. K. (w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie za zgodność z oryginałem) i należy ją traktować jako dokument prywatny, gdyż przy jej sporządzaniu nie został zachowany tryb z art. 84 Kpa. Spór o opinię [...] L. K. o tyle jest bezprzedmiotowy, że Zarząd Dróg Miejskich w W. jako jednostka wyspecjalizowana władny jest samodzielnie ocenić stopień zagrożenia dla uczestników ruchu, spowodowany posadowieniem reklam w pasie drogowym bez konieczności ubiegania się o statystyki policyjne, ekspertyzy biegłych, oględziny. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym przez organ wyroku z 2 lutego 2005 roku, OSK 1026/04. Oczywistą rzeczą jest, że reklama, która znajduje się w ruchliwym punkcie miasta jest skierowana przede wszystkim do kierowców przejeżdżających samochodów i ze względu na znajdujące się w niej treści odwraca uwagę uczestników ruchu od sytuacji na drodze. Z tego względu zaskarżonej decyzji, która jest decyzją uznaniową i wyraża politykę miasta wobec umieszczenia reklam w pasie drogowym nie można przypisać cech dowolności. Niesłusznie również skarżąca zarzuca naruszenie art. 10 Kpa i art. 81 Kpa, bowiem organ pismem z 19 grudnia 2006 roku zwrócił się do spółki z pouczeniem o prawie zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami i wypowiedzenie się co do nich w zakreślonym terminie. O tym, że skarżąca znała zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy treść odwołania, w którym strona odniosła się do dowodów przedstawionych przez organ, natomiast Kolegium nie przeprowadzało w toku postępowania nowych dowodów. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 Kpa należy stwierdzić, iż istotnie w zaskarżonej decyzji SKO nie ustosunkowało się do wywodów skarżącej zawartych w odwołaniu odnośnie niezastosowania w sprawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy, skoro zaskarżona decyzja mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.