VI SA/Wa 1643/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu – J. L. uiszczony wpis sądowy w kwocie 300 (trzysta) złotych. W dniu [...] lipca 2018 r., R., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 487 z późn. zm.), po zasięgnięciu opinii jednostek pomocniczych gminy, podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie G. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (dalej "uchwała"). Przedmiotowa uchwała w § 3 uchyliła moc obowiązującą uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r. zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Pismem z dnia 2 kwietnia 2019 r., J. L. (dalej "skarżący") zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, iż posiada interes w jej złożeniu. Od [...] lutego 2016 r., dysponuje on zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Zezwolenie to zostało wydane na czas oznaczony od [...] lutego 2016 r. do dnia [...] czerwca 2022 r. Działalność gospodarcza J. L. jest prowadzona w miejscowości P. w budynku znajdującym się w odległości 67 metrów od obiektu chronionego jakim jest kościół parafialny. W związku z wydaniem aktu prawa miejscowego, który wyklucza możliwość prowadzenia sprzedaży alkoholu w lokalu znajdującym się bliżej niż 100 m od kościoła - utraci on najpóźniej 30 czerwca 2022 r., możliwość prowadzenia działalności w tym zakresie. Wskazał, iż zaskarżona uchwała nie zawiera w sobie uzasadnienia wskazującego na przyczyny wprowadzenia ograniczenia co do lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w miejscach w których sprzedaż taka była prowadzona dłużej niż 10 lat od wejścia w życie uchwały. Uchwała usuwa z porządku prawnego wyjątek od reguły obowiązujący od 26 lat, a który dotyczy jedynie jednej miejscowości jaką jest właśnie P.. Zmiana taka, która wpływa na sytuację skarżącego oraz na mieszkańców tej miejscowości i najbliższych okolic powinna być w sposób należyty uzasadniona. W odpowiedzi na skargę R. wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak wykazania przez skarżącego, aby jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przedmiotową uchwałą, a co za tym idzie nie posiada on legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Na wypadek nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi R. wniosła o ojej oddalenie. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że uchwała R. hipotetycznie odbierze skarżącemu prawa do osiągania zysków ze sprzedaży alkoholu. W ocenie R. interes skarżącego nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego i ekonomicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 dalej "ppsa"). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zastrzec, że rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym, może nastąpić wówczas gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywiście, a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). Dokonując kontroli legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały zauważyć należy, że badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu gminy dotyczącą spraw z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., (por.: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis (skargi obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8, str. 69). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały, a ocena ta dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi jednak wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opublikowany: OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/2005, LEX nr 194894). Interes prawny powinien być bezpośredni i realny. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne jego zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Skarga wniesiona przez podmiot, który nie ma legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005r., sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62). Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego przy czym chodzi o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z wydanym rozstrzygnięciem (uchwałą). Innymi słowy interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek pozostający w związku z treścią uchwały. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi więc istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). W niniejszej sprawie, strona skarżąca upatruje naruszenia interesu prawnego w uniemożliwieniu zaskarżoną uchwałą prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego najpóźniej w dniu [...] czerwca 2022 r., w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych ze względu na usytuowanie budynku, w którym jest prowadzona działalność w odległości bliższej niż 100 m od kościoła. W związku z powyższym, Sąd podziela zdanie R., iż zaskarżona uchwała w dacie wniesienia przez skarżącego skargi nie powoduje dla skarżącego ograniczeń i nie pozbawia skarżącego uprawnień, albowiem, jak sam skarżący podaje, jego zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży obowiązuje do [...] czerwca 2022 roku. Ponadto, jak wynika z wpisu w ewidencji działalności gospodarczej skarżącego jego przeważającą działalnością jest sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych (47.11. Z), a nie sprzedaż napojów alkoholowych. Skarżący prowadzi sklep ogólnospożywczy od 2006 roku, a zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa posiada dopiero od 19 lutego 2016 roku, co potwierdza, że wcześniej prowadził sprzedaż artykułów bez alkoholu i osiągał z tego tytułu zyski. Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od podmiotu nie mającego interesu prawnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa stanowiącego, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony. W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Dokonanie przez Sąd takiej merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że stronie skarżącej przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro stronie skarżącej w niniejszej sprawie legitymacja procesowa nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie ich zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.