VI SA/Wa 1645/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2008 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. VI SA/Wa 1645/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył karę pieniężną w wysokości 8000 zł na J. L. (dalej: strona, skarżący) za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz l.p. 1.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2099 ze zm. - dalej: u.t.d.). Podstawą faktyczną wskazaną w uzasadnieniu decyzji było ustalenie w drodze kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2008 r., iż prowadząc samochód marki [...] J. L. przewoził pasażerów. Celem podróży była Holandia, zaś pasażerowie mieli partycypować w kosztach paliwa, które miały być ustalone po zakończeniu podróży, co potwierdziły zgodne zeznania pasażerów przesłuchanych w charakterze świadków oraz kierowcy jako strony. Pasażerowie uzyskali informację o tym, że strona jedzie do Holandii, od znajomych. Organ stwierdził naruszenie art. 5 ust1 utd oraz art. 1, pkt 3 i art. 3a Rozporządzenia Rady (EWG) 11/98 poprzez wykonywanie transportu drogowego osób w ruchu międzynarodowym bez licencji. Strona w dniu 29 kwietnia 2008 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w której zarzuciła "sztampowe" potraktowanie przez organ postępowania administracyjnego i nie wzięcie pod uwagę zgłaszanych przez nią argumentów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, iż ustaleń faktycznych dokonano na podstawie kontroli autobusu marki [...], którym kierował kontrolowany przedsiębiorca osobiście. Za bezsporne organ ten uznał okoliczności, iż J. L. wykonywał w dniu kontroli zarobkowy przewóz osób mający charakter przewozu okazjonalnego, zgodnego z definicją zawartą w art. 4 ust. 11 utd (przewóz osób nie stanowiący przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo wahadłowego), który w myśl art. 5 ust. 1 wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, a ponadto – iż uzyskał on płatność od pasażerów poprzez pokrycie częściowo kosztów paliwa. Podkreślił, iż w myśl art. 3 a ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego i autobusowego (Dz. Urz. L 74 z 20.03.1992 P.0001-0009 str.1) w celu prowadzenia działalności międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem oraz autobusem, każdy przewoźnik spełniający kryteria określone w art. 3 ust. 1 musi posiadać stosowną licencję wspólnotową. Skarżący – zdaniem organu - wykonywał własnym samochodem przewozy okazjonalne osób nie legitymując się wymaganą do takich przewozów licencją. J. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniósł, iż organy administracyjne prowadząc postępowanie skupiły się głównie na nałożeniu na niego kary, nie kierując się zasadą obiektywizmu. Nie podjęły starań w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nadto nie posiada on samochodu o wskazanych w decyzjach numerach rejestracyjnych. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego sprostował oczywistą omyłkę we własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. prostując numery rejestracyjne kontrolowanego samochodu, które prawidłowo brzmią: [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując, zgodnie z art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz z art. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, należy stwierdzić, że narusza ono prawo w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkować musi jego uchyleniem. Zasadny w ocenie Sądu jest zarzut zawarty w skardze odnoszący się do niedostatecznego zbadania stanu faktycznego sprawy. Art. 1 utd wskazuje zakres obowiązywania ustawy o transporcie drogowym. Mianowicie stanowi, iż ustawa zajmuje się stanami faktycznymi, do których opisu należy "podejmowanie" i "wykonywanie" transportu drogowego. Międzynarodowym transportem drogowym zgodnie z definicją legalną zawartą w art., 4 ust. 2) utd jest "podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi", zaś licencją – zgodnie z art. 4 ust. 17) utd - jest "decyzja administracyjna wydana przez ministra właściwego do spraw transportu lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego". Przewoźnikiem drogowym natomiast – zgodnie z definicją zawartą w art., 4 ust. 15 utd jest "przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego". W art. 3 ust. 1) ustawodawca przewidział wyłączenie stosowania ustawy do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób. Niezarobkowym przewozem jest – zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 4) utd "przewóz na potrzeby własne - każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Zgodnie z ust. 5 i 6 ww. przepisu - niezarobkowy krajowy przewóz drogowy jest to "przewóz na potrzeby własne wykonywany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", natomiast niezarobkowy międzynarodowy przewóz drogowy to "przewóz na potrzeby własne wykonywany z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej". Jak wynika z powyższych unormowań – licencjonowaniu podlega działalność gospodarcza prowadzona przed przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy. A contrario – licencji nie wymagają przejazdy o charakterze prywatnym, niezwiązane z prowadzoną działalnością gospodarczą, jak również do przewozu drogowe wykonywane pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób. W powyższym stanie prawnym do powstania obowiązku uzyskania licencji przewozowej niezbędne jest w ocenie Sądu ustalenie wykonywania przez stronę działalności o charakterze gospodarczym. W niniejszej sprawie nie zostało ustalone, czy przewóz osób, jaki miał miejsce w dniu [...] marca 2008 r. miał charakter działalności gospodarczej (zarobkowej), czy też był wyjazdem prywatnym. Wymagało bliższego wyjaśnienia, czy zakup pojazdu, o którym wspomina J. L. przesłuchiwany w charakterze strony jako o celu swojej podróży, stanowił element prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, czy też miał charakter zakupu na cele prywatne. Należy stwierdzić zatem, iż nie zostały poczynione ustalenia w kierunku ustalenia celu podróży strony - czy miał on związek z jej działalnością gospodarczą. W związku z powyższym należało ustalić, czy – i jakiego rodzaju działalność gospodarczą prowadzi strona – a także, czy wyjazd do Holandii był związany z tą (ewentualną) działalnością. Zakwalifikowanie strony jako "przedsiębiorcy" wykonującego transport drogowy wymaga wykazania, czy dany przejazd był przejazdem w celu wykonywania działalności zarobkowej, czy też był przejazdem stricte prywatnym. Niezbędnym było przy tym zbadanie, w jaki sposób kierowca pozyskał pasażerów. Nie jest wystarczające poprzestanie na zgodnej wypowiedzi świadków – pasażerów - zawartej w protokołach przesłuchań, iż dowiedzieli się oni od znajomego o wyjeździe J. L. do Holandii. Dopiero ustalenie, iż skarżący pozyskiwał pasażerów w celu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przewozie osób na trasach międzynarodowych umożliwia wymaganie od niego posiadania licencji. Jednorazowe, a nawet powtarzające się wyjazdy w celach prywatnych i zabranie ze sobą pasażerów, którzy wyrazili zgodę na partycypację w kosztach paliwa jest niewystarczające do zakwalifikowania stanu faktycznego jako działalności transportowej, podlegającej licencjonowaniu i nie uzasadnia nałożenia kary z tego tytułu. Istotne było ustalenie sposobu pozyskiwania pasażerów. Pozyskiwanie ich w drodze ogłoszeń skierowanych do potencjalnie nieograniczonego kręgu odbiorców (prasa, Internet) może wskazywać na prowadzenie działalności transportowej, zaś pośród nawet szeroko rozumianego kręgu towarzyskiego – nie wyklucza prywatnego charakteru podróży, przy jednoczesnym wykonaniu usługi grzecznościowej polegającej na podwiezieniu do swojego celu podróży, co mogło wynikać np. z nadmiaru miejsc w samochodzie lub po prostu chęci zredukowania kosztów podróży. Ponadto wyjaśnienia wymagała kwestia sposobu ustalenia trasy przejazdu – czy pasażerowie mieli się podporządkować kierowcy, który dowoził ich w dogodne dla siebie miejsce w Holandii, czy też były uzgodnienia, że rozwozi on pasażerów do wskazanych przez nich miejsc (co wskazywać by mogło na działalność gospodarczą – przewóz okazjonalny). Istotne jest także jednoznaczne ustalenie, jakim samochodem jechała strona do Holandii. Jeżeli byłby to samochód przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – stwierdzenie, iż przewóz drogowy osób miał charakter niezarobkowy - czyniłoby dalsze rozumowanie zbędnym z uwagi na wyłączenie takiego stanu faktycznego spod działania ustawy. Należy podkreślić, iż samo stwierdzenie ustalenia pewnej formy odpłatności w postaci partycypacji w kosztach benzyny ze strony pasażerów – nie przesądza prowadzenia działalności transportowej o charakterze zarobkowym, do definicji której należy jej gospodarczy charakter – w odróżnieniu od przejazdów w celach prywatnych. Należy podkreślić jednocześnie, iż ustalenia faktyczne w zakresie, w jakim zostały poczynione w niniejszej sprawie – pozostają w dużej mierze w sprzeczności z dowodami zgromadzonymi w sprawie. Stanowi to naruszenie zasad proceduralnych, określonych w art. 7 i 77 (zasada wszechstronnego wyjaśnienia sprawy) oraz 107 par. 3 k.p.a. (nakaz prawidłowego uzasadnienia decyzji). I tak – ustalenie w ramach decyzji II instancji, iż skarżący wykonywał "przejazd autobusem" (co skutkowało przedwczesną, a zatem bezpodstawną konkluzją, iż wymagana jest po jego stronie "licencja wspólnotowa" uprawniająca do międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem oraz autobusem zgodnie z art. 3 a ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego i autobusowego) – stoi w sprzeczności z treścią protokołu kontroli, jak również z treścią wpisów do dowodu rejestracyjnego (k - 13 akt administracyjnych), zgodnie z którymi jako typ samochodu kontrolowanego został podany "samochód osobowy". Według uzasadnienia decyzji I instancji natomiast kontrolowanym samochodem był "bus". Kwestia opłaty za przejazd także nie została prawidłowo odzwierciedlona w treści kontrolowanej decyzji. Zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji II instancji, organ administracyjny za bezsporny uznał fakt dokonania opłaty za przejazd przez pasażerów, co jednak stoi w sprzeczności z ustaleniami postępowania administracyjnego (zeznania świadków oraz przesłuchanie strony). Zgodnie ze zgromadzonymi dowodami, w momencie kontroli płatność jeszcze nie nastąpiła. Nie była nawet znana kwota, w jakiej uczestnicy podróży mieli partycypować w jej kosztach. Wadliwie odzwierciedlony w decyzjach numer rejestracyjny pojazdu został sprostowany dopiero na etapie po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uchybienie to wraz z pozostałymi wadami postępowania administracyjnego budzi słuszne wątpliwości co do respektowania przez organ interesów strony postępowania (art. 7 k.p.a.), stojąc jednocześnie w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania do organów administracyjnych (art. 8 k.p.a.) Konieczna zatem była eliminacja obydwu decyzji z obrotu prawnego. Reasumując, do wydania decyzji doszło z naruszeniem art. 7, 8, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na ich treść. W postępowaniu administracyjnym, które będzie konsekwencją niniejszego wyroku, organy administracyjne będą obowiązane dokonać powtórnej, wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem wyżej wskazanych okoliczności wymagających poczynienia nowych ustaleń dowodowych. Dopiero właściwe zgromadzenie dowodów i ustalenie na ich podstawie istotnych elementów stanu faktycznego umożliwi prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Z uwagi na powyższe, na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – Sąd orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.