VI SA/Wa 1648/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak, Sędziowie WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka(spr.), asesor WSA Ewa Marcinkowska, Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005 r. przy udziale - sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...] marca 2004r. nr [...] Burmistrz [...] działając z upoważnienia Prezydenta [...] nie wyraził zgody na rzecz K. H. na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] na budowę parkingu strzeżonego z ogrodzeniem i oświetleniem w [...] przy ul. [...] róg ul. [...]. Decyzję podjęto na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1, 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. 2000, nr 71, poz. 838 ze zm.) w zw. z art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 200, poz. 1953) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6, poz. 33 ze zm.) i art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż K. H. pismem z dnia [...] grudnia 2003r. wystąpił o udostępnienie terenu w obrębie ulic [...]-[...] z przeznaczeniem pod budowę parkingu płatnego zgodnie z załączoną do wniosku decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003r. [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie parkingu strzeżonego z ogrodzeniem i oświetleniem. Inwestycja obejmuje budowę parkingu strzeżonego na ok. 65 samochodów osobowych oraz parkingu ogólnodostępnego, budowę stróżówki, wyjazdów i wjazdów oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, co zdaniem organu spowoduje trwałą zmianę przeznaczenia istniejącego terenu zieleni publicznej w pasie drogowym ul. [...]. Teren usytuowany jest w pasie drogowym. Obsadzony jest częściowo okazałymi drzewami. Na jego części urządzony jest parking ziemny utwardzony i znajduje się dojazd do przedszkola. Estetyka zagospodarowania przestrzeni wymagałaby, w ocenie organu zgodnie z opinią Biura Naczelnego Architekta Miasta Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej, aby teren uległ rewitalizacji, polegającej na urządzeniu skweru z wytyczonymi ścieżkami, nasadzeniami roślinnymi oraz elementami małej architektury i zgodnie z sugestią zawartą w w/w opisie skwer mógłby funkcjonować w pasie drogowym jako fragment urządzonej przestrzeni publicznej i byłby uzupełnieniem kompleksu terenów należących do szkoły i przedszkola. Organ podniósł nadto, iż wnioskowany teren jest fragmentem obszaru, dla którego sporządzony jest projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", który znajduje się we wstępnej fazie opracowania i w chwili obecnej nie określa szczegółowo zasad zagospodarowania terenu poza wskazaniem jako elementu pasa drogowego. W tym stanie rzeczy – z uwagi na treść opinii [...] i trwające prace nad projektem planu zagospodarowania przestrzennego, niewłaściwe byłoby zdaniem organu udostępnienie terenów komunalnych o szczególnym przeznaczeniu (pas drogowy) pod inwestycje zmierzające do trwałego zagospodarowania terenu w sposób odmienny niż dotychczas. Organ nadto podniósł przy tym, że miejsca postojowe zaprojektowane wzdłuż ogrodzenia boiska szkolnego i przedszkolnego placu zabaw nie spełniają wymogów § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bo dla parkingu powyżej 60 miejsc odległość od placu zabaw dziecięcych i boisk dla dzieci i młodzieży nie może być mniejsza niż 20 m. W odwołaniu od tej decyzji K. H. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem K. H. uzasadnienie odmowy w oczywisty sposób przeczy pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie jest przy tym zgodne z prawdą, że na parkingu znajduje się droga do przedszkola ponieważ jest to droga oddzielająca obie części parkingu, po której zupełnie autonomicznie poruszać się mogą samochody z parkingu i tylko dostawcze do przedszkola, większość drzew tj. 4 sztuki znajduje się poza terenem parkingu, skwer może być usytuowany obok parkingu, a jeżeli chodzi o ilość samochodów to parking można przeprojektować, aby spełniał wymagane warunki. Jednocześnie K. H. podniósł, że obecnie teren ten służy częściowo jako parking, ale jest w niewielkim stopniu wykorzystywany. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. 2001r. nr 79, poz. 856), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W swych rozważaniach SKO podniosło, iż z art. 40 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zajęcie pasa drogowego w celu zbudowania parkingu odbywa się wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi, wydanym w postaci decyzji administracyjnej i przepisy nie nakładają obowiązku automatycznego wyrażenia takiej zgody przez zarządcę, pozostawiając wydanie pozytywnej decyzji jego uznaniu i na zarządcy drogi spoczywa obowiązek zbadania warunków przyszłej inwestycji, jak i ocenę ew. zagrożeń i korzyści z nią związanych dla otoczenia i zbadania, czy nie dojdzie do naruszenia obowiązującego prawa. Ciąży też na nim obowiązek takiego działania, by droga była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo użytkownikom. Zarządca musi też, zdaniem organu, tak postępować, aby w wyniku podjętych przez niego działań nie zostały naruszone prawa innych zainteresowanych podmiotów i dlatego załatwiając indywidualną sprawę strony obowiązany jest uwzględnić jej słuszny interes do granic, w których nie koliduje on z interesem publicznym. Jednocześnie organ podniósł, że aby powstał parking na 65 miejsc postojowych musi być obligatoryjnie oddalony od placu zabaw i boisk o minimum 20 m. a parking określony we wniosku tego określonego w § 19 ust. 1 cyt. rozporządzenia warunku, by nie spełniał. Dodatkowo, jak podał organ, miał on na uwadze zastrzeżenia Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu [...] z dnia [...] września 2003r. i negatywną opinię Biura Naczelnego Architekta Miasta z pisma z dnia [...] stycznia 2004r., zgodnie z którą na wnioskowanym terenie miałby w niedalekiej przyszłości powstać skwer. Powoduje to, zdaniem organu, sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z zamierzonym sposobem zagospodarowania przestrzennego omawianego terenu i za stanowiskiem Biura przemawiałby istniejący sposób zagospodarowania otoczenia działki oraz fakt, iż jest ona obsadzona drzewami, bo wbrew twierdzeniom zainteresowanego, w granicach projektowanego parkingu rośnie kilkanaście drzew. Reasumując, organ II instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające zarzut dowolnego działania przez organ I instancji lub potraktowania sprawy w sposób mogący być uznany za krzywdzący lub niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem SKO organ I instancji dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego uzasadniając w sposób przekonujący podjęte rozstrzygnięcie. W skardze na tę decyzję K. H. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu podnosząc nadto, iż z mapy sytuacyjnej wynika, że "okazałe drzewa" są poza terenem parkingu, a nie jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na terenie parkingu, a jeżeli chodzi o ilość samochodów to wg mapy w/w parking jest zaprojektowany na 58 miejsc postojowych, a nie powyżej 60. Zatem odległość parkingu od parkanu, którym ogrodzona jest szkoła powinna wynosić 10 m, co nie stanowi problemu w przeprojektowaniu parkingu, aby mógł spełniać wszystkie warunki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr. 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. l34 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. nr 153, poz. 1270). Badając skargę stosownie do powyższych zasad Sąd uznał, iż jest ona zasadna i jako taka podlega uwzględnieniu. Z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych wynika, iż zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Taki sposób regulacji bez wskazania przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia oznacza, iż zarządcy drogi pozostawiona została ocena zasadności wniosku zainteresowanego w przedmiocie jego wydania. Zanim jednak organ rozstrzygnie sprawę w takim zakresie winien wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan sprawy, a następnie rozważyć go w świetle przepisów prawa materialnego i co należy podkreślić z uwzględnieniem ogólnych zasad określonych w przepisach k.p.a. w szczególności w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. dając temu stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji, do czego zobowiązuje art. 107 § 3 k.p.a. Uznanie administracyjne nie ma bowiem dowolnego charakteru. Zakres swobody organu administracyjnego wynikający z prawa materialnego (w tym przypadku w/cyt. przepisu ustawy o drogach publicznych) jest bowiem ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego w szczególności zaś powołanym art. 7. Organ administracji publicznej działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia ma bowiem, zgodnie z zasadą wyrażoną w powołanym przepisie, załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani też nie przekracza to możliwości organu administracyjnego wynikających z przyznanych mu uprawnień. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy pozostającej w sferze uznania administracyjnego chyba, że brak jest realnych możliwości, bo pozytywne rozstrzygnięcie jest niemożliwe z przyczyn faktycznych, albo gdy takiemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2002r. sygn. akt V SA 2036/01. Organ winien zatem w szczególności dokonać porównania interesu indywidualnego i ogólnego uwzględniając te interesy we właściwych proporcjach. Organ I instancji w ogóle w takim aspekcie sprawy nie rozważył, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, dostrzegło konieczność uwzględnienia powyższego aspektu, ale w istocie takiego porównania nie dokonało i ustaleń w takim zakresie nie poczyniło. Zgodnie ze statuowaną w art. 16 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności i art. 138 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. organ odwoławczy winien jednak rozpatrzyć ponownie sprawę w jej całokształcie, zaś uzasadnienie decyzji SKO wskazuje na to, iż organ II instancji rozpoznając odwołanie ograniczył się do oceny decyzji Prezydenta [...] uznając, iż organ I instancji rzetelnie rozpoznał sprawę i jego działanie nie nosi znamion dowolności. W przedstawionym wyżej stanie rzeczy odwołanie się do opinii Biura Naczelnego Architekta Miasta, a następnie (przez SKO) do zastrzeżeń Wydziału Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2003r. i do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 kwietnia 2002 r., które, co należy mieć na uwadze, reguluje zagadnienie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i jako takie wprost nie wiąże się z przedmiotem rozstrzygnięcia nie tanowi o wnikliwym i wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, której rygorami oba organy administracji publicznej były związane. Naruszenie powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mogło mieć, zdaniem Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. skutkuje uchyleniem decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd stosowanie do powołanego przepisu orzekł, jak w pkt 1 sentencji zaś w pkt 2 sentencji zgodnie z art. 152 p.p.s.a.