VI SA/Wa 1649/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M.W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...]lipca 2006 r. nr bez numeru w przedmiocie odmowy wpisania na listę adwokatów oddala skargę Wnioskiem z dnia [...]października 2005 r. p. M.W. zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w C. o wpisanie go na listę adwokatów w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1055, z późn. zm.). Zainteresowany legitymuje się zdanym w 1980 r. egzaminem prokuratorskim, nie zajmował jednak nigdy stanowiska prokuratora. Przez rok (1983/1984) pracował jako kurator dla nieletnich, od 2003 r. pełni funkcje sądowego zarządcy nieruchomości; w pozostałych okresach pracował w zawodach nie związanych z wykształceniem prawniczym. Uchwałą z dnia [...]maja 2006 r. Okręgowa Rada Adwokacka w C. odmówiła zainteresowanemu wpisu na listę adwokatów stwierdzając, że od zdania egzaminu prokuratorskiego w dniu [...]stycznia 1980 r. nie pracował on w zawodach związanych z wymiarem sprawiedliwości, a zatem nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Ten właśnie wzgląd, a mianowicie 26-letnia przerwa w wykonywaniu zawodu lub funkcji związanych z wymiarem sprawiedliwości czy organami ścigania dawał w ocenie Rady podstawę do stwierdzenia, że wnioskodawca nie daje rękojmi co do prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Odwołanie od powyższej uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w C. złożył zainteresowany wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie Rady do dokonania jego wpisu na listę adwokatów. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że – po pierwsze – nie kwestionując faktu, że praca w szeroko pojętych organach wymiaru sprawiedliwości ugruntowuje wiedzę prawniczą, nie można jednak na tak wąskiej podstawie odmówić wszelkim innym zajęciom związanym z praktycznym stosowaniem prawa tego przymiotu, a sąd oparty na takiej przesłance jest co najmniej sądem niepełnym i prowadzi do zakwestionowania wiedzy prawnicze wnioskodawcy w ogóle. Po drugie, w ocenie strony art. 65 pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze w drugiej części mówi o dotychczasowym zachowaniu osoby ubiegającej się o wpis w odniesieniu do rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, a w związku z tym rozszerzenie tego pojęcia również na pracę zawodową jest nieuprawnione. Po trzecie, według strony, gdyby ustawodawca chciał ograniczyć potencjalny krąg osób mogących ubiegać się o wpis, to by to uczynił w stosownym przepisie prawa (jak to było poprzednio, gdy obowiązywał wymóg trzyletniego zatrudnienia w instytucji, w której się aplikację odbywało). W ogólnej ocenie odwołującego się powołanie się w przedmiotowej uchwale Okręgowej Rady Adwokackiej w C. na przepis art. 65 pkt 1 jest formą obejścia przepisu art. 66 § 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze. W piśmie uzupełniającym odwołanie wnioskodawca wskazał, że jego niepoprawne politycznie wypowiedzi w czasie odbywania aplikacji prokuratorskiej spowodowały konieczność odejścia z Prokuratury Wojewódzkiej bezpośrednio po zdaniu egzaminu i trudności ze znalezieniem pracy na terenie C. Skarżący uważa, że nie powinien obecnie ponosić dalszych konsekwencji swojego postępowania w czasie odbywania aplikacji prokuratorskiej. Ponadto stwierdził, iż przedmiotowa uchwała może być wyrazem niechęci jego byłych kolegów, obecnie czynnych adwokatów na terenie objętym zakresem działania Okręgowej Rady Adwokackiej w C. Uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...]lipca 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanego – p. M. W. utrzymano w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy i uznaniu, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie stwierdzono jednocześnie, że uzasadnienie uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w C. w przedmiotowej sprawie jest niepełne i nieprecyzyjne. Organ pierwszej instancji podejmował bowiem swoje rozstrzygnięcie już po opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. (sygn. akt K 6/06), stwierdzającego niezgodność z Konstytucją m.in. przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo o adwokaturze, stanowiącego podstawę ubiegania się przez zainteresowanego o wpis na listę adwokatów. W uzasadnieniu uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w C. zabrakło odniesienia się do nowego stanu prawnego, który zobowiązuje do rozpatrywania wniosków złożonych na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo o adwokaturze w świetle wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W odniesieniu do ubiegającego się należało zatem istotnie uznać, że w świetle przebiegu jego dotychczasowej kariery zawodowej nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, co uniemożliwia dokonanie wpisu na listę adwokatów, jednak nie z powodu braku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu (art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze), ale z braku aktualnej podstawy prawnej (art. 66 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy w takim zakresie, jakim ograniczył jego działanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego). Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wskazało dodatkowo, że w analogicznych sprawach osób ubiegających się o wpis na listę adwokatów w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo o adwokaturze, w których organy adwokatury podjęły po dniu 4 maja 2006 r. uchwały pozytywne, Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy- Prawo o adwokaturze sprzeciwia się wisowi z uwagi na stwierdzona przez niego utratę w całości mocy obowiązującej powołanego przepisu, uznanego prze Trybunał za niekonstytucyjny. Wydawane przez Ministra Sprawiedliwości decyzje opisanej treści są dla organów samorządu adwokackiego dodatkową wskazówką interpretacyjną, wpływająca na treść podejmowanych uchwał w tych sprawach. Skargę na powyższą uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...]lipca 2006 r. oraz poprzedzającą ją uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w C. z dnia [...] maja 2006 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowany zarzucając skarżonym uchwałom naruszenie prawa materialnego – poprzez błędną wykładnię art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze w związku z art. 68 pkt 4 powołanej ustawy oraz niezastosowanie art. 66 pkt 2 tej ustawy, a także naruszenie art. 68 pkt 5 ustawy – Prawo o adwokaturze – przez rażące przekroczenie ustawowego terminu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wpis na listę adwokatów, co było bezpośrednią przyczyną utrzymania przez Naczelna Radę Adwokacką niekorzystnej dla skarżącego decyzji. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych uchwał i nakazanie Okręgowej Radzie Adwokackiej w C. wpisania skarżącego na listę adwokatów Okręgu C. W uzasadnieniu skarżący podniósł przede wszystkim zarzut przewlekłości postępowania prowadzonego w sprawie przez Okręgową Radę Adwokacką w C. (o siedem miesięcy), łącząc go z oczekiwaniem na powołane wyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący całą opisaną przez siebie sytuację związaną, w jego przekonaniu, z przewlekaniem orzeczenia w związku z oczekiwaniem na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego uważa za wysoce niemoralną i nieetyczną, która w państwie prawa, za jakie chce uchodzić Rzeczypospolita Polska, nie powinna się zdarzyć. Zdaniem skarżącego, art. 65 ustawy – Prawo o adwokaturze określa, kto może i na podstawie jakich dokumentów ubiegać się o wpis na listę adwokatów. W związku z tym, jeżeli warunki formalne zostały spełnione i nie ma merytorycznych przeszkód wynikających z art. 68 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, ani w żaden sposób nie tylko, że nie udowodniono, ale nawet nie uprawdopodobniono możliwości zaistnienia takiej przesłanki, to nie można odmówić wpisu. Jednocześnie skarżący podniósł, że jeżeli Okręgowa Rada Adwokacka działając na podstawie art. 65 ust. 1 Prawa o adwokaturze podjęła jakiekolwiek wątpliwości co do rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata przez osobę ubiegającą się o wpis, to należało określić na czym ten brak rękojmi polega i czy może stanowić przyczynę odmowy wpisu. W ocenie skarżącego m.in. z treści art. 68 ust.1 pkt 4 ustawy – Prawo o adwokaturze wynika wniosek, że ustawodawca właśnie na Okręgową Radę Adwokacką nałożył obowiązek poszukiwania i udowodnienia faktów mogących stanowić podstawę do zastosowania art. 65 pkt 1 ustawy. Uznanie braku zatrudnienia w wymiarze sprawiedliwości czy organach ścigania nie może stanowić jedynej przesłanki służącej za podstawę decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów; nie ma to oparcia w obowiązujących przepisach. Skarżący podkreślił, iż nie do przyjęcia dla niego jest fakt, że można – naruszając przepisy prawa, w szczególności art. 68 ust. 1 pkt 5 ustawy – rażąco przekroczyć ustawowy termin do rozpatrzenia wniosku aż o siedem miesięcy i z tego tytułu, wobec utraty mocy obowiązujące art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o adwokaturze, podejmować korzystne dla siebie rozstrzygnięcie. Stąd też m.in. z tych względów późniejsza utrata mocy obowiązującej art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o adwokaturze w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wobec naruszenia przez Okręgową Radę Adwokacką w C. art. 68 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy nie powinna skutkować odmową dokonania wpisu skarżącego na listę adwokatów. W czasie, kiedy powinna być podjęta decyzja w tej sprawie, nie istniała żadna przesłanka negatywna , wyłączająca możliwość dokonania wpisu. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka wniosła o jej nieuwzględnienie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...]lipca 2006 r., utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w C. z dnia [...] maja 2006 r., odmawiającą p. M. W. wpisu na listę adwokatów Izby C. Skarżący podniósł przeciwko wymienionym wyżej uchwałom organów samorządu adwokackiego dwa rodzaje zarzutów. Pierwsze dotyczyły naruszenia przepisów stanowiących podstawę wpisu na listę adwokatów bez egzaminu, a więc art. 65 pkt 1, art. 66 ust. 1 pkt 2 oraz art. 68 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o adwokaturze. Drugi rodzaj zarzutów łączył się z rażącym przekroczeniem określonego w art. 68 ust. 1 pkt 5 ustawy 30-dniowego terminu dla okręgowej rady adwokackiej do podjęcia uchwały w sprawie wpisu na listę adwokatów. Skarżący łączy te kwestie ze sobą uważając, że opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy wpisu, związane z oczekiwaniem na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, doprowadziło do odmowy wpisania go na listę adwokatów. Przedstawiony wyżej pogląd, podkreślający iunctim między przekroczeniem zakreślonego w ustawie terminu i sposobem załatwienia sprawy, nie jest trafny. Trzeba bowiem pamiętać, że uchwały organów samorządu adwokackiego w sprawach wpisu na listę adwokatów mają w istocie – mimo swojej formy – charakter decyzji administracyjnych. Służą więc wobec nich te wszystkie środki, które przysługują w przypadku bezczynności organów administracji, ze skargą do sadu administracyjnego włącznie (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Skarżący nie podjął żadnej próby skorzystania z tych możliwości. Jest przy tym oczywiste, że środków przewidzianych w takiej sytuacji w ustawie nie mogą zastąpić żadne nieformalne rozmowy czy interwencje. Nadto należy zauważyć, że uchwały organów samorządu adwokackiego zapadają w określonym terminie, w czasie obowiązywania porządku prawnego, który kształtuje również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Właśnie w państwie prawa nie ma możliwości wydania decyzji (uchwały o wpisie na listę adwokatów) w oparciu o przepis, który został przez ten Trybunał uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisów stanowiących podstawę wpisu na listę adwokatów bez egzaminu, to należy zauważyć, że zarówno uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w C. (z dnia [...]maja 2006 r.), jak i uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (z dnia [...]lipca 2006 r.) zostały podjęte już po wejściu w życie w dniu 4 maja 2006 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. (sygn. akt K 6/06). Trybunał Konstytucyjny orzekał w kwestii zgodności z Konstytucją art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. Przepis ten ma następujące brzmienie: "Wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się do (...) osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski lub notarialny". Trybunał orzekł, że powołany przepis w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 o wpis na listę adwokatów samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać, czy konkretna osoba ubiegająca się o wpis na listę adwokatów daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że możliwy jest (także w świetle zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu, ustanowionej w art. 65 ust. 1 Konstytucji) przepływ z jednego do innego zawodu prawniczego. Nie oznacza to jednak, że przepływ taki ma następować automatycznie, bez oceny umiejętności niezbędnych do należytego wykonywania nowego dla danej osoby zawodu prawniczego. W warunkach obowiązywania konstytucyjnej zasady równości i równego traktowania, przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. Kwestie te winien rozstrzygnąć jednoznacznie ustawodawca." W konkluzji uzasadnienia Trybunał stwierdził, iż "Mankamentem art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy znowelizowanej jest brak ustawowego wymogu jakiegokolwiek stażu zawodowego, a nadto – nieokreślenie maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia – przez ubiegającego się o wpis na listę adwokatów – innego niż adwokacki egzaminu prawniczego. Dopuszcza to ubieganie się o wpis na listę adwokatów przez osoby, które uzyskały przed wielu laty dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych i odbyły inną niż adwokacka aplikację w całkowicie odmiennym systemie prawnym, bez jakiejkolwiek weryfikacji znajomości aktualnie obowiązującego prawa. Nadto umożliwia dostęp do zawodu adwokata osobom bez jakiegokolwiek praktycznego doświadczenia prawniczego, w tym – profilującej umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Sytuacja ta stwarza niebezpieczeństwo nienależytego wykonywania zawodu. W tym zakresie, jako nieodpowiadająca wymogom art. 17 ust. 1 Konstytucji, wina być poddana przez ustawodawcę stosownej modyfikacji." W rezultacie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Inaczej mówiąc, Trybunał stwierdził niekonstytucyjność powołanego przepisu nie z tego powodu, co w nim jest, ale z powodu jego niedookreśloności, odnoszącej się do wymaganego okresu stażu zawodowego, maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia przez ubiegającego się o wpis innego niż adwokacki egzaminu prawniczego, weryfikacji znajomości aktualnie obowiązującego prawa oraz praktycznego doświadczenia prawniczego. Trybunał nie podważył natomiast samej możliwości wpisu na listę adwokatów – bez wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia stosownego egzaminu. W zaskarżonej uchwale Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...]lipca 2006 r. trafnie odwołano się do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym jednoznaczne stwierdzono, że art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. W tej sytuacji, stwierdzając 26-letnią przerwę w wykonywaniu przez wnioskodawcę zawodu prawniczego w istocie stwierdzono, że wnioskodawca nie wykazał się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, a więc jego wpis na listę adwokatów byłby niezgodny z obwiązującymi, zgodnymi z Konstytucją RP przepisami. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.