VI SA/Wa 1651/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie sprawdzania tachografów bez zezwolenia oddala skargę M. K. (dalej też jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z [...] maja 2011 r. nr [...], który po rozpoznaniu jego odwołania utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w [...] nr [...] z [...] lutego 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5000 zł. Jako podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia organ wskazał następujące ustalenia: W dniu [...] listopada 2010 r. upoważnieni pracownicy Okręgowego Urzędu Miar w [...] przeprowadzili kontrolę w P. Sp. z o. o. w S. koło P., której przedmiotem było przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441, z późn. zm.) - zwanej dalej jako Pom. Jednym z ustaleń kontroli było stwierdzenie, że kontrolowane przedsiębiorstwo zleca usługi sprawdzania tachografów samochodowych na zgodność z wymaganiami Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985, późn. zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. M. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A. w N. W wyniku podjętych czynności wyjaśniających ustalono, że M. K. nie posiada zezwolenia do sprawdzania tachografów. Podczas czynności przeprowadzonych [...] grudnia 2010 r. uzyskano potwierdzenie, że w jego przedsiębiorstwie poświadczono wykonanie sprawdzenia na zgodność z wymaganiami rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821 dwóch pojazdów wyposażonych w tachografy samochodowe z naruszeniem ustawy Prawo o miarach. Dokumentowały to faktury: nr [...] z [...] września 2010 r. oraz nr [...] z [...] listopada 2010 r. wystawione za wykonane usługi, protokół przesłuchania świadka z [...] grudnia 2010 r. oraz oględziny dwóch tabliczek pomiarowych poświadczające wykonanie sprawdzenia i stanowiące załączniki do protokołu. Ponadto odwołujący w uzasadnieniu odwołania nie zaprzeczał, że wykonał te sprawdzenia. Dyrektor Okręgowego Urzędu Miar w [...] w dniu [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na M. K. kary pieniężnej na podstawie art. 26a ust. 1 pkt 1 Pom, o czym strona została zawiadomiona w dniu [...] stycznia 2011 r. Po przeprowadzeniu postępowania, w dniu [...] lutego 2011 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Miar w [...] wydał decyzję nr [...] o nałożeniu na M. K. kary pieniężnej w kwocie 5000 zł za wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie tej działalności, która została mu doręczona [...] marca 2011 r. M. K. pismem z [...] marca 2011 r. wniósł odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji. Podniósł, że nałożenie na niego kary pieniężnej nie miało podstaw prawnych, ponieważ posiada on zezwolenie wydane przez producenta tachografów I., wydane zgodnie z Rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3821/85 przez organ państwa członkowskiego Unii Europejskiej (w tym przypadku Republiki Federalnej Niemiec) uprawniony do wydawania upoważnień w zakresie instalacji, napraw i kontroli tachografów samochodowych. Do odwołania załączył kopię ww. dokumentu w języku obcym, a na wniosek organu odwoławczego przesłał kopię tłumaczenia tego załącznika z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Rozpoznając odwołanie, Prezes Głównego Urzędu Miar w decyzji z [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w [...] z [...] lutego 2011 r. Stwierdził, że tachografy samochodowe należą do grupy przyrządów, których naprawa, instalacja oraz sprawdzanie pod wzglądem zgodności z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. wymagają uzyskania zezwolenia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 warsztaty instalujące i naprawiające tachografy, muszą być uprawnione do prowadzenia takiej działalności przez właściwy organ Państwa Członkowskiego. Stosownie natomiast do art. 19 ust. 1 ww. rozporządzenia przepisy wdrażające rozporządzenie nr 3821/85 ustanawiane są w prawie krajowym. Określa ono w szczególności kryteria, w oparciu o które warsztaty mają być oceniane oraz procedurę wydawania zezwoleń przez właściwe organy. Wobec tego, że w rozporządzeniu nr 3821/85 brak jest uregulowań, które określałyby generalną zasadę wzajemnego uznawania przyznanych uprawnień instalatorom lub warsztatom uznał, że uprawnienie nadane przez Państwo Członkowskie danemu warsztatowi jest ważne wyłącznie na terenie tego Państwa Członkowskiego. W przypadku Polski, uprawnienia do prowadzenia działalności z zakresu napraw lub instalacji oraz sprawdzania tachografów samochodowych należą do wyłącznej właściwości Prezesa Głównego Urzędu Miar, który wydaje zezwolenie na prowadzenie takiej działalności oraz kontroluje działalność Warsztatów. Stwierdził, że zgodnie z art. 16c ust. 1 Pom wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami okresowo, przed i po zainstalowaniu oraz po naprawie określonych rodzajów przyrządów pomiarowych, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie tej działalności. Organ odwoławczy, powołując się na art. 26a ust. 1 pkt 1 Pom wskazał zatem, że kto wykonuje działalność gospodarczą w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym -tachografów samochodowych bez wymaganego zezwolenia, podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Podnosił, jak w odwołaniu, że posiada zezwolenie na wykonywanie działalności w zakresie sprawdzania tachografów samochodowych wydane zgodnie z art. 12 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 przez organ państwa członkowskiego Unii Europejskiej (w tym przypadku Republiki Federalnej Niemiec) uprawniony do wydawania upoważnień w zakresie instalacji, napraw i kontroli tachografów samochodowych. Jednostką realizującą uprawnienia do wydawania w/w upoważnień jest urzędowo uznany producent tachografów Firma I., która w upoważnieniu dla oddziału w P. nadała cechy identyfikacyjne o znakach: [...] stosowane na nakładanych zabezpieczeniach. Cechy te zostały zarejestrowane w Unii Europejskiej, jako identyfikujące firmę na jej obszarze. Skarżący przedstawił posiadane upoważnienie wraz z polskim tłumaczeniem. Posługiwał się w/w upoważnieniem, gdyż posiadał je w chwili przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Od 1.05.2004 r. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 zaczęło obowiązywać w Polsce w całości i bezpośrednio (art. 21 Rozporządzenia). W tym czasie nie istniały krajowe przepisy regulujące problematykę sprawdzania tachografów samochodowych mimo, że zobowiązywał do tego art. 19 wymienionego Rozporządzenia. Zmiana ustawy Prawo o miarach wprowadzająca art. 16c mówiący o zezwoleniach na wykonywanie działalności w zakresie sprawdzania tachografów weszła w życie w lipcu 2004 r. zaś przepisy wykonawcze do wymienionego artykułu - dopiero w lutym 2005 r. Skarżący podnosił, że uzyskał swoje uprawnienia zgodnie z obowiązującym prawem t.j. Rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3821/85, gdy prawo krajowe regulujące zagadnienie sprawdzania tachografów nie istniało, zatem uważa swoje uprawnienie za prawo nabyte. Likwidacja tego prawa na gruncie przepisów uchwalonych później, jest działaniem prawa wstecz, co jak uznał Trybunał Konstytucyjny, jest naruszeniem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Podnoszony w decyzji ostatecznej argument, że w w/w rozporządzeniu brak jest uregulowań, które określałyby generalną zajadę wzajemnego uznawania przyznanych uprawnień instalatorom, lub warsztatom powoduje, że należy uznać te uprawnienie nadane przez Państwo Członkowskie danemu warsztatowi jest ważne wyłącznie na terenie tego Państwa Członkowskiego, nie może być interpretowany na niekorzyść skarżącego na zasadzie domniemania. W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Miar wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zgodnie z art. 16c ust. 1 i 2 Pom podstawą do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie naprawy, instalacji i badań kontrolnych (okresowych i po naprawie) urządzeń kontrolnych stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych jest zezwolenie na wykonywanie takiej działalności wydawane przez organ właściwy w sprawach zezwoleń, którym na terenie Rzeczpospolitej Polskiej jest Prezes Głównego Urzędu Miar. Przedmiotowe zezwolenie będące decyzją administracyjna jest jedynym rodzajem indywidualnego aktu administracyjnego wydawanym przez organy administracji publicznej Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczącym podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej wymienionej w art. 16c ww. ustawy. Ponadto art. 12 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. wyraźnie ustanawia w zakresie działalności warsztatów i instalatorów dokonujących naprawy lub instalowania urządzeń rejestrujących upoważnienie do wprowadzenia reglamentacji przez Państwa Członkowskie, iż czynności mogą być podejmowane jedynie przez podmioty "uprawnione przez właściwe władze Państw Członkowskich". Powołał się na stanowisko, w pełni podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt. VI SA/Wa 102/06 (niepubl.), w którym stwierdził, że jakiekolwiek uprawnienie nadane przez organ Państwa Członkowskiego danemu podmiotowi jest ważne tylko w tym Państwie Członkowskim Skarżący nigdy nie uzyskał uprawnień do wykonywania na terytoriom Rzeczypospolitej Polskiej działalności w zakresie sprawdzania tachografów samochodowych pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w rozporządzaniu Rady (EWG) Nr 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. Nie można mówić o likwidacji nabytego prawa, gdyż na gruncie zarówno prawa unijnego jak i prawa krajowego, uprawienie takie nigdy nie powstało. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 p. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest ustalenie, czy uprawnienie , jakim legitymuje się skarżący do wydawania upoważnień w zakresie instalacji, napraw i kontroli tachografów samochodowych wydane w 2001 roku przez organ państwa członkowskiego Unii Europejskiej (Republiki Federalnej Niemiec) stanowi zezwolenie na wykonywanie działalności w zakresie sprawdzania tachografów samochodowych wydane zgodnie z art. 12 i art. 19 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w zw. z art. 16c ust. 1 i 2 Pom, stanowiących podstawą do jej wykonywania. Należy podkreślić, że przepis art. 12 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. wyraźnie ustanawia upoważnienie do wprowadzenia reglamentacji przez Państwa Członkowskie w zakresie działalności warsztatów i instalatorów dokonujących naprawy lub instalowania urządzeń rejestrujących. Instalatorzy i warsztaty naprawiające tachografy musza być uprawnione przez właściwy organ państwa członkowskiego do przeprowadzania instalacji lub napraw. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 ww. Rozporządzenia, przepisy wdrażające to rozporządzenie ustanawiane są w prawie krajowym. Oznacza to, wbrew twierdzeniom skarżącego, że to przepisy krajowe określają kryteria w oparciu o które warsztaty mają być oceniane, procedurę przyznawania uprawnień oraz właściwe organy lub jednostki. Wbrew poglądowi skarżącego, w Rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821 brak jest uregulowań, które określałyby generalną zasadę wzajemnego uznawania przyznanych uprawnień instalatorom lub warsztatom. Z tego względu jakiekolwiek uprawnienie nadane przez organ Państwa Członkowskiego danemu podmiotowi, w tym skarżącemu, jest ważne tylko w tym Państwie Członkowskim. Ma zatem rację organ, że na terenie Polski, uprawnienia do prowadzenia działalności z zakresu napraw lub instalacji oraz sprawdzania tachografów samochodowych należą zgodnie z ustawą z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach, do wyłącznej właściwości Prezesa Głównego Urzędu Miar. który wydaje zezwolenie na prowadzenie takiej działalności i kontroluje działalność warsztatów lub instalatorów. Należy przyznać, że w ustawie Prawo o miarach, a w szczególności w art. 16 tejże ustawy został ściśle określony zakres działania Prezesa Głównego Urzędu Miar. Stosownie do treści art. 16 c ust.1 i 2 Pom, podstawą do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami określonych rodzajów przyrządów pomiarowych jest zezwolenie na wykonywanie tej działalności wydawane przez organ właściwy w sprawach zezwoleń, którym na terytorium RP jest Prezes GUM. Zgodnie z art. 16c i 16d Pom, zezwolenia wydawane są przez Prezesa Głównego Urzędu Miar, na wniosek przedsiębiorcy, po sprawdzeniu spełnienia wymagań określonych w przepisach. Przy czym dodać należy, że sprawy związane z wydawaniem zezwoleń reguluje ustawa oraz właściwe akty wykonawcze wydane na jej podstawie, w szczególności rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych (Dz. U. Nr 33. poz. 295). Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ prawa nie naruszył. Skarżący nie posiada uprawnień - na podstawie upoważnienia wydanego przez I. w dniu [...] czerwca 2001 r. - do wykonywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności w zakresie sprawdzania tachografów samochodowych pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Skoro uprawienie takie nigdy nie powstało, to tym samym skarżący nie mógł utracić prawa, którego nie nabył. W związku z powyższym uprawnione było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych bez wymaganego zezwolenia, co znalazło podstawę w art. 26a ust. 1 pkt 1 Pom. W tym stanie rzeczy nie można podzielić stanowiska strony, co do naruszenia prawa przez organ i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.