VI SA/Wa 1651/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej "Prezydent"), którą nałożono na V. SA z siedzibą w W. (dalej "Skarżąca") karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę skarżonej decyzji wskazano m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "k.p.a." Dnia 14 stycznia 2019 r., w czasie kontroli pasa drogowego ul. [...] w W., Inspektor Zarządu Dróg Miejskich Wydział Kontroli Pasa Drogowego (dalej "ZDM"), ustalił, że w rejonie nr [...], na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], w odległości 1,5 m od krawędzi jezdni, znajduje się przyczepa samochodowa o nr rej. [...], na której umieszczono dwustronną reklamę o wymiarach 5,18m x 2,3m (łączna powierzchnia 23,82m2), w treści której umieszczono m.in. napis "[...]". Powyższe znalazło odzwierciedlenie w protokole kontroli, do którego załączono także dokumentację fotograficzną ww. przyczepy i umieszczonej na niej reklamy. Prezydent z urzędu wszczął wobec Skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie umieszczenia przez nią ww. reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, o czym ją zawiadomił. W toku tego postępowania, kolejne kontrole przedmiotowego pasa drogowego w rejonie nr [...], dowiodły, że ww. reklama znajdowała się w nim zarówno 16 stycznia, jak i 22 stycznia 2019 r. Dopiero w czasie kontroli z 25 stycznia 2019 r. ustalono, że reklamę usunięto. W tym stanie rzeczy Prezydent nałożył na Skarżącą karę pieniężną za samowolne zajęcie ww. pasa drogowego (tj. drogi powiatowej - ul. [...] w W. w rej. nr [...]) w kwocie 8.468,01 złotych. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068), dalej "u.d.p." oraz uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych ([...]), dalej "uchwała". Organ wyjaśnił, że kara za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn powierzchni reklamy (23,82m2), stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 u.t.d. stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie uchwały (załącznik nr 3 do uchwały ustala, że w przypadku reklamy ciemnej, o powierzchni większej niż 9m2 opłata wynosi 3,95 złotych – 3,95 x 10 = 39,50 złotych) i liczby dni zajęcia pasa drogowego (14-22 stycznia 2019 r. – 9 dni)), tj. 23,82 x 39,50 x 9 = 8.468,01 złotych. Skarżąca, z zachowaniem trybu i terminu, odwołała się od decyzji Prezydenta do SKO i zarzuciła błędy w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W jej ocenie Prezydent błędne przyjął, jakoby droga posadowiona na działce o nr ew. [...] obręb [...] stanowiła drogę powiatową. Podniosła, że nie okazano decyzji stwierdzającej nabycie niniejszej działki przez Powiat [...], a ponad to z informacji z rejestru gruntów wynika jedynie, że przedmiotowa działka jest opisana symbolem "dr" tj. drogi, ale bez wskazania na jej rodzaj. Skarżąca wyjaśniła, że owa droga stanowi własność A. S.. Zatem, w jej ocenie, z akt nie wynika, żeby sporna droga była drogą powiatową w zarządzenie ZDM. Skarżąca stwierdziła, że z akt sprawy nie wynika również okres zajęcia, tj. od 14-22 stycznia 2019 r. W jej ocenie kontrole dowodzą jedynie, że w dniach tych kontroli owa reklama znajdowała się w pasie ww. drogi, ale nie dowodzą, że znajdowała się tam także w okresie pomiędzy kontrolami. Niezależnie od powyższego uznała także, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach (zdjęć i mapy) nie można w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości wywieść ani granic pasa drogowego, ani lokalizacji samej reklamy. Nie przedstawiono żadnego wyrysu z ewidencji, mapy, ani żadnego innego planu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granic pasa drogowego, co uniemożliwia stwierdzenie, czy reklama rzeczywiście znajdowała się w nim. Skarżąca wskazała, że reklama była tak ustawiona, że wyłącznie jedna jej strona była widoczna, więc potraktowanie jej jako obustronnej było niezasadne. To w konsekwencji spowodowało przyjęcie nieprawidłowej powierzchni, powinno być 11,91m2, oraz nieprawidłowej stawki, tj. z pkt 21 załącznika nr 3 uchwały 3,95 złotych, zamiast stawki korzystniejszej 3.30 złotych z pkt 20. W uzasadnieniu skarżonej decyzji SKO na wstępie wyjaśniło, że zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i może to nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 u.d.p.) Zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi skutkuje zaś wymierzeniem, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. SKO uznało, że ze sprawy wynika samowolne zajęcie przez Skarżącą, w ustalonym przez Prezydenta okresie, pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. nr [...] przez dwustronną reklamę (v. dokumentacja fotograficzna; protokół kontroli z [...] stycznia 2019 r.; wypis z rejestru gruntów; wydruk mapy zasadniczej). Fakt, że owa droga jest drogą powiatową wynika wprost z wypisu z rejestru gruntów - droga publiczna: powiatowa - [...]. Nadto dowiedziono, że sporna reklama była dwustronna, o łącznej pow. 23,82 m2, a Skarżąca nie posiadała na jej umieszczenie zezwolenia zarządcy drogi. Zdjęcia znajdujące się w aktach pokazują zaś, że przyczepa, na której owa reklama się znajdowała, stała niezmiennie, w sposób ciągły, w tym samym miejscu. W powyższych okolicznościach oraz mając na uwadze przywołane przepisy SKO stwierdziło, że Prezydent prawidłowo naliczył i nałożył na Skarżącą karę pieniężną. Jednocześnie organ uznał, że w sprawie nie zaszły ani przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., jak również okoliczności, aby w zakresie wysokości stawki stosować art. 7a § 1 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. Skarżąca złożyła na decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, czego konsekwencją był błąd w ustaleniach faktycznych: i. implikujący błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej, polegający na błędnym założeniu, że reklama znajdowała się we wskazanym miejscu drogi przez okres 9 dni, tj. od 14 do 22 stycznia 2019 r., podczas gdy z ujawnionych w protokole z [...] stycznia 2019 r. dwóch kontroli przeprowadzonych [...] i [...] stycznia 2019 r. oraz ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej należy wysunąć wniosek, że reklama zajmowała pas drogowy drogi wyłącznie przez dwa dni, w których miała miejsce wskazana kontrola; ii. polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że reklama była umieszczona w zasięgu widocznym dla użytkowników drogi z każdej ze stron, co spowodowało błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej, podczas gdy ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej należy wysunąć wniosek przeciwny i w konsekwencji przy obliczaniu wysokości kary zakwalifikować reklamę jako jednostronną, a nie dwustronną; iii. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak w uzasadnieniu skarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, które eksplikowałoby uznanie reklamy za dwustronną, podczas gdy faktycznie jest ona jednostronna, a ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi obligatoryjny element decyzji; 2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 u.d.p., mającą istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne wskazanie zmiennych takich jak: liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy reklamy; liczba dni zajmowania pasa drogowego, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia rażąco niewspółmiernej wysokości kary pieniężnej w kwocie 8.468,01 złotych zamiast 940,98 złotych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto każdy z powyższych zarzutów i wniesiono o uchylenie zarówno decyzji SKO, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zarówno Prezydent, jak i następnie SKO, nie dopuścili się zarzucanych w skardze naruszeń przepisów, a ich decyzje odpowiadają prawu. Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta, którą wymierzono Skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej poprzez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Głównym zarzutem dla sprawy jest to, czy sporna reklama została posadowiona w pasie drogi powiatowej – ul. [...] w W., będącym w zarządzenie ZDM, czy też, jak twierdzi Skarżąca, nie jest to pas drogowy, gdyż grunt ten nie należy do Powiatu [...]. W ocenie Sądu, jak właściwie podniosło SKO, z wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach bezspornie wynika, że badana droga (działka [...] obręb [...]) bezsprzecznie jest drogą publiczną – drogą powiatową – [...]. Powyższe dowodzi zatem, że legalne umieszczenie w pasie drogowym tej drogi innych obiektów, niż wymienione w art. 39 ust. 3 u.d.p., wymagało uprzedniego uzyskania przez Skarżącą (co nie miało miejsca) zezwolenia zarządcy drogi (ZDM), wydawanego w formie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanym przypadku rzecz dotyczy reklamy – okoliczność ta nie była kwestionowana. Ustawową definicje reklamy zapisano w art. 4 pkt 23 u.d.p., który wskazuje, że jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Sporna reklama została przez organu ustalona jako ciemna (niepodświetlana), dwustronna, o wymiarach 5,18m x 2,3m (łączna powierzchnia 23,82m2), w treści której umieszczono m.in. napis "[...]". Wymiarów tych Skarżąca wprawdzie nie kwestionowała, ale uznała, że ustawienie jej było w takiej pozycji, że dla użytkowników drogi tylko jedna jej strona była widoczna. Z tego wywiodła, że jeżeli już kara miałaby zostać nałożona, to jej wymiar powinien oprzeć się na 11,91m2, a nie 23,82m2. Nadto Skarżąca stwierdziła, że przy obliczaniu kary organ winien był wziąć korzystniejsza stawkę, tj. z pkt 20 załącznika nr 3 do uchwały – 3,30 złotych, a nie 3,95 złotych z pkt 21 załącznika nr 3 uchwały. Sąd za właściwie przyjął ustalenie organów, że sporna reklama była dwustronna i miała powierzchnię 23,82m2, a zatem to ta wielkość winna była zostać wzięta do wyliczenia kary. Ponadto ze znajdujących się w aktach zdjęć reklamy oraz z mapy ewidencji dróg i budynków ( k. 1 akt administracyjnych) wynika, że każda z dwóch stron tablicy reklamowej znajdowała się w polu widzenia użytkowników drogi publicznej, zarówno do strony ul. [...], jaki i od drugiej strony ulicy, gdzie znajdują się tory tramwajowe. Reasumując, z akt sprawy bezspornie wynika, że Skarżąca, nie posiadając zezwolenia ZDM, posadowiła w pasie drogi powiatowej ul. [...] w rej. nr [...] w W. reklamę o łącznej powierzchni 23,82m2. Odnośnie okresu zajęcia organy przyjęły, że było to 9 dni, tj. od 14 stycznia 2019 r. tj. dnia, w którym pracownicy ZDM po raz pierwszy stwierdzili funkcjonowanie spornej reklamy w ww. pasie, do 22 stycznia 2019 r. tj. dnia, w którym pracownicy ZDM po raz ostatni sporną reklamę widzieli w tym pasie. Ze znajdującej się w sprawie Karty kontroli zajęcia przedmiotowego pasa drogowego wynika, że 25 stycznia 2019 r. reklama w ww. pasie już nie funkcjonowała. Skarżąca uznała, że powyższe kontrole dowodzą jedynie, że tylko w dniach kontroli reklama znajdowała się w pasie drogi, ale nie potwierdzają ciągłości tego zajęcia. Sąd, wobec braku przedstawienia przez Skarżącą dowodów na to, że reklama w pasie drogowym znajdowała się tylko w dniach kontroli, tj. [...] stycznia 2019 r., podzielił stanowisko SKO, że sporna reklama stała niezmiennie w tym samym miejscu przez cały ww. okres, co dowodzi ciągłości jej posadowienia. Na marginesie, zdaniem Sądu, sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego byłoby przyjęcie postulowanego przez Skarżącą ustalenia, że sporna reklama była umieszczana w pasie drogowym wyłącznie w dniach i godzinach ww. kontroli. W kwestii stawki, jaką przyjęto w sprawie, Sąd zauważa, że sporna reklama była reklamą ciemną (niepodświetlaną), zatem organy nie mogły, jak chciała tego Skarżąca, uwzględnić stawki z pkt 20 złącznika nr 3 uchwały – tj. 3,30 złotych, gdyż dla reklam ciemnych stawka przewidziana jest w pkt 21 załącznika nr 3 uchwały i wynosi 3,95 złotych. Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji właściwie zatem określiły także okres funkcjonowania spornej reklamy w ww. pasie, tj. 9 dni – od 14 do 22 stycznia 2019 r. oraz wysokość stawki, jaka winna zostać w sprawie uwzględniona – dla reklamy ciemnej, o powierzchni przekraczającej 9m2, drogi powiatowej – 3,95 złotych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że sporna reklama została posadowiona przez Skarżącą w okresie 9 dni w pasie drogowym drogi powiatowej bez zezwolenia ZDM. W tym stanie rzeczy nałożona na Skarżąca kara pieniężna była uzasadniona i została wyliczona właściwe, jako iloczyn powierzchni spornej reklamy (23,82m2), dziesięciokrotności stawki 3,95 złotych (39,50 złotych) i dni zajęcia (9 dni). Sąd zauważa przy tym, że decyzje dotyczące zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub z naruszeniem zezwolenia należą do kategorii spraw, w których organom nie pozostawiono uznania administracyjnego. W ocenie Sądu w rozpoznawanym przypadku nie doszło do zarzucanych w skardze naruszeń, zarówno przepisów prawa procesowego, jak i art. 40 ust. 12 u.d.p. Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny wskazywał na to, że Skarżąca bezprawnie zajęła pas drogowy w zakresie i czasie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Tym samym prawidłowo ustalono konsekwencję prawną tych faktów w postaci nałożenia kary administracyjnej w wysokości dziesięciokrotności stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, w oparciu o pkt 21 załącznika nr 3 uchwały. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są prawidłowe. Wskazano w nich stan faktyczny przyjęty w sprawie, do którego następnie zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego. Wobec powyższego Sąd, nie znajdując innych uchybień procesowych oraz naruszeń w zakresie przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.