VI SA/Wa 1657/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas po rozpoznaniu w dniu 3 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. z siedzibą w [...] na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...] w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej – K. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W skardze na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej "KNF") z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...] w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego w S. "[...]" z siedzibą w [...] (dalej "Kasa"), skarżąca – K. z siedzibą w [...] (dalej "K.", "skarżąca"), wniosła o uchylenie tej decyzji. K. postawiła zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm.; dalej "ustawa o skok"), poprzez skorzystanie z przyznanego KNF w tym przepisie instrumentu wbrew jego określonemu w ustawie celowi i treści oraz art. 72a ustawy o skok, poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że sporządzenie i wykonywanie Programu postępowania naprawczego przez Kasę nie było sporządzeniem i wykonywaniem takiego programu. K. sformułowała też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 81 Kpa., poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności pominięcie przedstawionych przez skarżącą dowodów, w tym między innymi raportu z wykonywania Programu postępowania naprawczego Kasy, zaktualizowanego Programu postępowania naprawczego z [...] lipca 2016 r., dowodu z przesłuchania biegłego rewidenta badającego sprawozdanie finansowe Kasy za rok 2015. W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, a na wypadek uznania przez Sąd, że nie zachodzą przesłanki do jej odrzucenia, o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Jak wynika z akt sprawy, K. zaskarżyła do Sądu decyzję KNF, którą ustanowiono w S. "[...]" z siedzibą w [...] z dniem [...] lipca 2016 r. zarządcę komisarycznego do czasu wykonania zadań określonych w pkt 4 tej decyzji. Podkreślenia wymaga, że Sąd, dokonując kontroli sprawy ze skargi na decyzję KNF o wskazanej wyżej treści, w pierwszej kolejności ocenia dopuszczalności takiej skargi. Oceniając wniesioną przez skarżącą skargę na wspomnianą wyżej decyzję z tej perspektywy, należy uznać ją za niedopuszczalną z uwagi na brak po stronie K. legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), określają zasady wnoszenia i rozpatrywania skarg na akty i inne czynności administracji publicznej podlegające kognicji sądów administracyjnych. Zakres podmiotów uprawnionych do złożenia skargi zawiera się w treści art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym może ją wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna, w sprawach dotyczących interesu prawnego innych osób, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Od tej ogólnej zasady przepisy p.p.s.a. przewidują jednak wyjątek, o którym mowa w art. 50 § 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W przypadku skargi wniesionej przez K. powyższy przepis znajduje zastosowanie, z uwagi na uregulowania szczególne, zawarte w ustawie z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (ustawa o skok). Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku powstania groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę lub Kasę Krajową lub jeżeli zarząd kasy lub Kasy Krajowej nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b albo gdy realizacja tego programu okaże się nieskuteczna, Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. W myśl art. 73 ust. 6 ustawy o skok, od decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 1 tej ustawy, rada nadzorcza kasy lub Kasy Krajowej może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji. Ponadto przepisu art. 127 § 3 Kpa. nie stosuje się. Powyższa regulacja stanowi szczególny tryb postępowania w tego rodzaju sprawach, zarówno w trybie administracyjnym (brak możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), jak również sądowoadministracyjnym (wniesienia skargi na decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego), w terminie 7 dni przez uprawniony do tego organ, którym jest rada nadzorcza kasy lub Kasy Krajowej. W ocenie Sądu, ustawodawca, mając na uwadze potrzebę ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, celowo pozbawił stronę postępowania administracyjnego prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wprowadził ekstraordynaryjny tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, ograniczając również krąg podmiotów uprawnionych do jej wniesienia wyłącznie do rady nadzorczej spółdzielczej kasy oszczędnościowo- kredytowej lub Kasy Krajowej. Wskazać należy, że przepis art. 73 ust. 6 ustawy o skok nadaje takie uprawnienie ściśle określonemu organowi nadzoru kasy będącej adresatem decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. Jest to uprawnienie przypisane temu konkretnemu organowi i nie obejmuje innych organów tego podmiotu np. zarządu oraz organów innej spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, w tym także Kasy Krajowej. Dotyczy to także sytuacji, w której inny podmiot był uczestnikiem postępowania administracyjnego na prawach strony. W tym miejscu wypada nie zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2257/15, zgodnie z którym Kasa Krajowa, będąca uczestnikiem postępowania dotyczącego ustanowienia zarządy komisarycznego w danej kasie, nie traci uprawnienia do wniesienia skargi, gdyż jako uczestnik takiego postępowania jest legitymowana do jej wniesienia na podstawie art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślenia wymaga, że ww. przepis ustawy o skok stanowi lex specialis w stosunku do przytoczonego wyżej art. 50 § 1 p.p.s.a, będącego normą o charakterze generalnym. Oznacza to, że inny uczestnik postępowania administracyjnego nie ma legitymacji materialnoprawnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie może w tym względzie zastąpić rady nadzorczej spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, w której doszło do ustanowienia zarządcy komisarycznego. Ograniczenie to nie dotyczy jedynie prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka, tj. podmiotów posiadających nieograniczoną przesłankami materialnoprawnymi formalną legitymację skargową, której podstawę stanowi odpowiednio: ochrona praworządności, ochrona wolności oraz praw człowieka i obywatela, jak również ochrona praw dziecka (patrz: Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego - wyd.2, s. 298 i nast.). Tryb wnoszenia skarg w takim przypadku został uregulowany w art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. Nadmienić należy, że przedmiotowe uprawnienie dotyczy wyłącznie wniesienia skargi, a nie udziału organizacji społecznej jako uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, stosownie do treści art. 9 p.p.s.a., jeżeli już zostanie ono skutecznie wszczęte. W tym zakresie brak jest bowiem odrębnych ograniczeń ustawowych. Jak podkreśla się w literaturze, przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter przepisu ogólnego, od którego został przewidziany wyjątek. Zgodnie bowiem z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że znajduje on zastosowanie w sytuacji, gdy legitymacja skargowa nie została uregulowana odmiennie w drodze przepisów szczególnych (tak: A. Kisielewicz, J.P. Tarno, Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, LEX 2013; M. Jagielska [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 s. 264; T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 s. 310; J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 s. 158). Powyższy pogląd znalazł aprobatę w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1116/11, w którym stwierdzono, że przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w ustawie szczególnej. W niniejszej sprawie przepis art. 73 ust. 6 ustawy o skok określa ściśle podmioty legitymowane do wniesienia skargi, a zatem rozszerzanie kręgu tych podmiotów w oparciu o przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowiłoby działanie wbrew zasadzie lex specialis derogat legi generali. Powyższe oznacza, że w sprawie, w której zapadała wskazana na wstępie decyzja o ustanowieniu zarządcy komisarycznego, skarga mogła zostać wniesiona przez Radę Nadzorczą S. "[...]" z siedzibą w [...]. Zważywszy, że istnienie uprawnienia do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, a skarżąca takiej legitymacji nie posiada, skarga taka na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.