VI SA/Wa 166/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2007 r. ; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki A. S.A. z siedzibą w P. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. ul. [...] w celu dalszego funkcjonowania obiektu reklamowego – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. zezwolono A. S.A. z siedzibą w P. na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w okresie od dnia 8 września 2005 r. do dnia 28 lutego 2007 r. o powierzchni 1 m2 oraz umieszczenie reklamy jednostronnej o łącznej powierzchni reklamowej 2,16 m2. W dniu 28 września 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynęło pismo skarżącej spółki, w którym to spółka, nawiązując do negatywnej odpowiedzi dotyczącej zamiany powierzchni ekspozycyjnej omawianego nośnika reklamowego z 2,16 m2 na 17,11 m2, złożyła wniosek o przedłużenie ww. decyzji z dnia [...] września 2005 r. dotyczącej zajęcia odcinka pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] na jednostronny nośnik reklamowy o powierzchni reklamowej 2,16 m2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku firmy A. S.A. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. ul. [...] w celu dalszego funkcjonowania obiektu reklamowego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ pierwszej instancji uznał, iż rozpatrywany wniosek dotyczy wydania zezwolenia na dalsze funkcjonowanie w pasie drogi ul. [...] w rej. ul. [...] urządzenia reklamowego w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m2. W decyzji wskazano także, iż zgodnie z art. 10 k.p.a. strona została poinformowana o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i zgłoszenia odpowiednich wyjaśnień, jednakże w toku postępowania sądowoadministracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z dnia 10 marca 2008 r. nr [...]) poinformowało Sąd, iż organ I instancji nie posiada takiego zawiadomienia. Od powyższej decyzji skarżąca spółka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, art. 38 ust. 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 i 81 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, tj. zaniechanie zawiadomienia jej o złożeniu do akt sprawy dowodów, co do których skarżąca nie mogła się wypowiedzieć, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej spółki, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał, podobnie jak organ I instancji, iż wniosek strony skarżącej wszczynający postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczył wydania zezwolenia na dalsze funkcjonowanie w pasie drogi ul. [...] w rej. ul. [...] urządzenia reklamowego w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m2. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca A. S.A. z siedzibą w P. (dalej skarżąca) zarzuciła organowi naruszenie: - art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwą interpretację oraz art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie; - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ I i II instancji, iż nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego, zakłócając zadania zarządu drogi, a tym samym wyczerpuje przesłanki wynikające z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Z uwagi na to, iż w przesłanych Sądowi aktach administracyjnych brak było pełnomocnictwa dla radcy prawnego G. F., który wskazał w odwołaniu, iż załącza do odwołania pełnomocnictwo, Sąd pismem z dnia 6 lutego 2008 r. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] o nadesłanie pełnomocnictwa. W odpowiedzi na wezwanie organ przekazał pismo Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia 22 lutego 2008 r. nr [...], w którym informowano, iż w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa dla radcy prawnego G. F. do występowania w imieniu skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej nazwana p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A. S.A. z siedzibą w P. zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż podniesionych w skardze, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Jak stanowi art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu także postępowanie w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. W przedmiotowej sprawie skarżąca wszczęła postępowanie składając wniosek o przedłużenie posiadanego zezwolenia, udzielonego decyzją z dnia [...] września 2005 r. na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] na jednostronny nośnik reklamowy o powierzchni reklamowej 2,16 m2. Wniosek ten zainicjował sprawę, którą w jej granicach należało rozpatrzeć, w przewidywanej przepisami k.p.a., formie postępowania przed organami administracji, aż do wydania decyzji ostatecznej, kończącej to postępowanie w administracyjnym toku instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą był złożony wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego określony przez stronę jako wniosek o przedłużenie posiadanego zezwolenia. Organ I instancji rozpoznał inną sprawę uznając, iż złożony wniosek jest wnioskiem o wydanie zezwolenia na dalsze funkcjonowanie w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...] urządzenia reklamowego w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m2. Skarżąca złożyła w tej sprawie odrębny wniosek. SKO rozpatrzyło odwołanie od decyzji organu I instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Nie zwróciło uwagi, iż organ rozstrzygnął inną sprawę niż sprawa określona we wniosku skarżącej. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez pełnomocnika skarżącej. W aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji potwierdził, iż takiego dokumentu nie ma. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będąc organem odwoławczym, rozpoznało odwołanie bez uprzedniego ustalenia, czy odwołujący się ma prawo do występowania w imieniu skarżącej. Nie wezwał do uzupełnienia złożonego odwołania. W postępowaniu administracyjnym strona może być reprezentowana przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.). Obowiązek doręczania pism dotyczy pełnomocnika ustanowionego w sprawie. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt), nie może domniemywać jego istnienia (por. pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1044/96, LEX nr 45639). Dopiero od momentu zawiadomienia organ zobligowany jest doręczać mu pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski [w:] Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1993 r., s. 79, tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt II SA 1533/98, LEX nr 46787). Stosownie do art. 33 § 2 i § 3 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W postępowaniu przed organami administracji niedołączenie pełnomocnictwa do pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy a kierowanego do organu stanowi brak pisma, który może zostać usunięty poprzez wezwanie w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Pozostawienie wniosku (odwołania) bez rozpoznania na podstawie art. 64 k.p.a. nie wymaga wydania decyzji (vide: uchwała Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00 (OSN 2000, Nr 19, poz. 702). Stwierdzone uchybienia uzasadniają postawienie organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 61, 77 § 1, 107 § 3 i art. 138 k.p.a.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak decyzji organu I instancji. Ponieważ stwierdzone naruszenie przepisów procesowych uzasadnia uwzględnienie skargi Sąd jest zwolniony od oceny pozostałych, podnoszonych w skardze, zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią decyzję organu I instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stwierdzając, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał w oparciu o dyspozycję art. 152 p.p.s.a. a orzekając o zwrocie kosztów postępowania w wysokości 455 zł działał na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i § 14 ust. 2 lit. d) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).