VI SA/Wa 1663/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. sprawy ze skargi "S." z siedzibą w K. na pismo Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zaleceń wydanych w ramach nadzoru bankowego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu "S." z siedzibą w K. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. S. z siedzibą w K. (skarżący), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - za pośrednictwem Komisji Nadzoru Finansowego ( KNF), skargę na pismo KNF z [...] czerwca 2011 r. Powyższa skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. W lutym 2010 r. skarżący został poinformowany przez KNF o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Po zakończeniu kontroli został sporządzony protokół . Wynika z niego, że w działalności skarżącego zidentyfikowano istotne zagrożenie, wynikające przede wszystkim z wadliwego systemu kontroli banku oraz zarządzania jego ryzykiem, w szczególności w obszarze działalności kredytowej. W oparciu o wyniki tej inspekcji KNF pismem z [...] grudnia 2010 r. stosownie do uprawnienia wynikającego z art.142 ust. 2 p.b. skierowała do skarżącego zalecenia nadzorcze, celem wyeliminowania zaistniałego zagrożenia i poinformowała, że w przypadku braku reakcji na te zalecenia, wobec skarżącego mogą zostać zastosowane środki nadzorcze przewidziane w art. 138 ust. 3 oraz art. 141 ust. 1 p.b. Zalecenia te dotyczyły zobowiązania skarżącego Banku do opracowania i przedłożenia KNF programu postępowania naprawczego zapewniającego poprawę sytuacji ekonomiczno -finansowej oraz bezpieczeństwa funkcjonowania Banku a także wyznaczono termin na przekazanie KNF programu postępowania naprawczego posiadającego akceptację B. S.A. w W. Pismem z [...] kwietnia 2011 r. skarżący złożył w trybie administracyjnym skargę na powyższe zalecenia oraz zobowiązanie i wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, zażądał ich uchylenia. Jak wynika z akt administracyjnych KNF potraktował owo pismo jako skargę złożoną w trybie art. 227 k.p.a. i po jej rozpoznaniu pismem z [...] czerwca 2011 r. poinformował skarżącego o przeprowadzonych czynności sprawdzających, mających na celu wyjaśnienie zarzutów zawartych w skardze. W związku z powyższym skarżący pismem z [...] czerwca 2011 r. wezwał KNF do usunięcia naruszenia prawa poprzez przyznanie, iż pismo z [...] czerwca 2011 r. miało charakter decyzji administracyjnej. Organ poinformował stronę, że pismo z [...] czerwca 2011 r. nie stanowiło nie decyzji administracyjnej ale na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r., nr 5, poz. 46) było odpowiedzią na skargę. Dlatego też KNF uznała, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było bezzasadne. Wobec tego S. z siedzibą w K. złożył do Sądu skargę, w której zarzucając naruszenie zarówno prawa procesowego, jak i materialnego, wniósł o uchylenie obu rozstrzygnięć KNF, tj. z [...] czerwca 2011 r. oraz z [...] grudnia 2010 r. uznając , że stanowiły one de facto decyzje administracyjne lub ewentualnie inny akt administracyjny podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi – w tym przypadku pismo KNF z [...] czerwca 2011 r., podlega jego kontroli. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu przysługuje prawo skutecznego wniesienia do Sądu skargi na pismo KNF z [...] czerwca 2011 r., będące jak wskazał organ de facto odpowiedzią na skargę powszechną, złożoną [...] kwietnia 2011 r. w trybie 227 k.p.a. Sądy administracyjne w zakresie swej właściwości rzeczowej sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności - zgodności z prawem. Kontrola ta ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracji publicznej enumeratywnie wskazane w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r, nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwana dalej p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. właściwość rzeczowa sądów administracyjnych ogranicza się do orzekania w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W myśl art. 131 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2002r., nr 72, poz. 665) dalej jako p.b. działalność banków - wobec tego także skarżącego, podlega nadzorowi bankowemu sprawowanemu przez KNF w zakresie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie i w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym. Art. 133 ust. 1 p.b. określa, że jednym z celów nadzoru jest zapewnienie bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych. Przepis art.133 ust. 3a p.b. przewiduje zaś, że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 - obowiązującej na dzień zawiadomienia skarżącego o kontroli, ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007, nr 155 poz. 1095), który określał zasady oraz tryb przeprowadzania kontroli. Z akt sprawy wynika, że u skarżącego została przeprowadzona kontrola przez upoważnionych pracowników KNF , mająca na celu zbadanie sytuacji ekonomiczno-finansowej Banku. Efektem tej inspekcji był protokół, z którego wynikało, że u skarżącego zaistniało zagrożenie dla bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych. Wobec powyższego KNF pismem z [...] grudnia 2010 r., stosownie do uprawnienia wynikającego z art.142 ust. 2 p.b. skierowała do skarżącego zalecenia nadzorcze, co spowodowało reakcję strony zmierzającą do zaskarżenia czynności nadzorczych organu jako decyzji administracyjnych. Zdaniem skarżącego pisma organu z dnia [...] grudnia 2010 r. i z [...] czerwca 2011 r. winny być uznane za decyzje administracyjne, gdyż zawierają oznaczenie organu, adresata decyzji oraz rozstrzygnięcie o istocie sprawy. W ocenie Sądu powyższe stanowisko skarżącego Banku nie jest zasadne. Jak wynika z doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2001 r. II SA 666/2000) zalecenia pokontrolne nie są decyzją administracyjną, gdyż nie zawierają woli organu, a jedynie opis stwierdzonych nieprawidłowości i wskazania co do ich naprawy. Zalecenia w żadnym przypadku nie mogą zostać uznane za rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Treść przepisów art. 138 ust. 3 oraz art. 141 ust. 1 p.b., stanowi iż owe wskazania mają na celu umożliwienie przedsiębiorcy dokonanie samokontroli - przywrócenie stanu niezgodnego do zgodnego z prawem lub innymi wzorcami wynikającymi z norm kształtujących, bez konieczności przeprowadzania przez organ kontrolujący postępowania administracyjnego, które zakończy się wydaniem aktu władczego – decyzji administracyjnej np. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej lub zastosowania innych sankcji. Zalecenia pokontrolne z jednoczesnym zobowiązaniem skarżącego do stworzenia programu postępowania naprawczego są więc niewładczym przejawem działalności KNF. Jest to "łagodna forma" zasygnalizowania skarżącemu, że w swej działalności gospodarczej dopuścił się niewłaściwych, niezgodnych z prawem działań, których nie wyeliminowanie w trybie samokontroli będzie mogło spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i zastosowanie przez KNF środków nadzorczych. Dopiero ta procedura - przewidziana np. w art. 138 ust. 3 p.b. skutkuje ewentualnym wszczęciem postępowania i wydaniem decyzji administracyjnej. Dopiero wówczas merytoryczne zarzuty strony będą mogły być rozpatrzone w toku instancji. Wobec powyższego słusznie KNF przyjęła, iż pismo skarżącego z [...] kwietnia 2011 r. zatytułowane jako "Skarga w trybie administracyjnym", zawierające w sobie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może być traktowane jako skarga z art. 227 k.p.a. nie zaś jako środek odwoławczy. Sąd zauważa, że właściwość sądów administracyjnych nie jest określona bowiem klauzulą generalną - tak jak właściwość sądów powszechnych. Jak wskazano na wstępie sądy administracyjne sprawują kontrolę działania administracji publicznej jedynie w zakresie legalności – tj. zgodności z powszechnie obowiązującym prawem i to odnośnie ściśle określonych przedmiotów, które zostały enumeratywnie wskazane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r. sygn. akt OPS 3/01 nr LEX 50428). W związku z powyższym, zaskarżone pismo, jako nieobjęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego - określonej w ww. przepisach, oraz skarga na nie, nie podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co w konsekwencji skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 postanowienia. Odnośnie kosztów postępowania Sąd działał w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.