VI SA/Wa 1663/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o powołanie na stanowisko notariusza 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lutego 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej P. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P.K. (dalej też jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Zaskarżoną uchwałą organ utrzymał w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] negatywnie opiniującą wniosek skarżącej o powołanie na stanowisko notariusza. Zdaniem Rady Izby Notarialnej w [...] skarżąca nie może być powołana na stanowisko notariusza, albowiem nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza. Będąc zatrudniona jako asesor, a wcześniej jako aplikant w kancelarii notarialnej notariusza A. K. stanęła pod zarzutem dyscyplinarnym wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w księgach biurowych kancelarii podstępnie wprowadzając w błąd notariusza A. K. W wyniku wszczętego postępowania dyscyplinarnego Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w [...] orzeczeniem wydanym dnia [...] grudnia 2012 roku w sprawie [...] orzekł karę skreślenia jej z wykazu asesorów notarialnych. Organ pierwszej instancji podkreślił, że z zebranego w sprawie dyscyplinarnej materiału dowodowego wynika, ze skarżąca dopuściła się działań polegających na rażącym lekceważeniu podstawowych zasad wykonywania zawodu, w sposób karygodny i nieodpowiedzialny naruszyła podstawowe obowiązki pracownika, przy czym działania te miały miejsce przez znaczny okres czasu i w rozumieniu przepisów prawa karnego miały charakter czynu ciągłego. Zdaniem Sądu Dyscyplinarnego, które podziela w tym zakresie Rada Izby Notarialnej w [...], naruszenie przez kandydata na notariusza elementarnych zasad prawa, okazywanie lekceważenia dla nich, wreszcie brak lojalności względem patrona pracodawcy, który celowo został wprowadzony w błąd celem wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w księgach biurowych wskazuje, że skarżąca nie posiada cech uprawniających ją do ubiegania się o funkcję, która wymaga nieskazitelnego charakteru i swoją postawą daje rękojmię należytego i wykonywania zawodu. Jednocześnie Rada Izby Notarialnej w [...] wskazała na okoliczność, że w [...] znajduje się wystarczająca ilość kancelarii notarialnych, co w pełni zabezpiecza interes publiczny. Na powyższą uchwałę skarżąca wniosła zażalenie do Krajowej Rady Notarialnej, podkreślając między innymi, że zaskarżyła wyrok Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w [...] wymierzający jej karę skreślenia z wykazu asesorów notarialnych a więc nie posiada on waloru prawomocności. Winna więc wobec niej znaleźć zastosowanie zasada domniemania niewinności. Krajowa Rada Notarialna, działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 w zw. z art. 144 i art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. nr 267, dalej też jako kpa), uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymała w mocy skarżoną uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, że okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, by skarżąca spełniała przesłanki powołania na stanowisko notariusza zawarte w art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku - Prawo o notariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2008 roku Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.), jakimi są "nieskazitelny charakter" i "rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu" notariusza. Odnosząc się do argumentu o nieprawomocnym charakterze wyroku Sądu Dyscyplinarnego organ odwoławczy zaznaczył, że jest uprawniony do dokonania własnej oceny osoby i dorobku kandydata na stanowisku notariusza. W ramach tej oceny rada właściwej izby notarialnej, a następnie Krajowa Rada Notarialna musi przedstawić wszelkie swoje wątpliwości dotyczące osoby kandydata na stanowisko notariusza. Wątpliwości te nie muszą z natury rzeczy powstawać tylko i wyłącznie w oparciu o prawomocne orzeczenia, zwłaszcza, gdy dotyczą spełniania przesłanek o charakterze uznaniowym. Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, że wymierzenie skarżącej najpoważniejszej możliwej sankcji dyscyplinarnej stwarza niedające się usunąć wątpliwości odnośnie spełniania przez nią przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Skoro bowiem Sąd Dyscyplinarny uznał, że dopuściła się czynów, które winny skutkować zaprzestaniem wykonywania przez nią funkcji asesora notarialnego, to tym bardziej należy mieć wątpliwości, czy daje ona rękojmię prawidłowego wykonywania zawody notariusza. Zdaniem KRN zasada domniemania niewinności nie znajduje odniesienia do przedmiotowej sprawy, której istotą nie jest orzekanie o winie, ale przedstawienie wszystkich wątpliwości organów odnoszących się do spełniania przez kandydata przesłanek powołania na stanowisko notariusza. Dodatkowo Krajowa Rada Notarialna podkreśliła, że liczba funkcjonujących w [...] kancelarii notarialnych w pełni zaspokaja zapotrzebowanie na usługi notarialne, w szczególności, w kontekście, zauważalnego spadku liczby czynności notarialnych dokonywanych przez poszczególnych notariuszy nie tylko w [...], ale również w ramach właściwości całej Izby. Tworzenie nowej kancelarii notarialnej w [...] jest zatem niecelowe. Na powyższą uchwałę skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 10 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na rozstrzygniecie sprawy tj. art. 107 § 3 kpa w związku z art. 6, 7 i 9 kpa. Zdaniem skarżącej powyższa uchwała RIN jest sprzeczna z prawem przede wszystkim z uwagi na naruszenie konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, bowiem orzeczenie z dnia [...] grudnia 2012 roku, o którym mowa powyżej, nie jest prawomocne. Skarżąca w przewidzianym ustawowo terminie złożyła apelację do Wyższego Sądu Dyscyplinarnego wskazując na naruszenie w toku postępowania dyscyplinarnego podstawowych zasad postępowania karnego (zgodnie z art. 69 ustawy Prawo o notariacie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania karnego) oraz rażące błędy w ustaleniach faktycznych. Tymczasem art. 42 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że "każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu". Potwierdza ją art. 5 § 1 kodeksu postępowania karnego głoszący, że "oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem". Zakres zasady domniemania niewinności obejmuje dwa aspekty: procesowy i pozaprocesowy. Jeśli chodzi o zakres procesowy, zasada obowiązuje w trzech pierwszych stadiach procesu, a więc już od pierwszej chwili postępowania przygotowawczego, gdy został ujawniony podejrzany. Odnosi się do wszystkich organów procesowych w tych stadiach. Natomiast w aspekcie pozaprocesowym zasada ta adresowana jest do całego społeczeństwa i posiada trzy kategorie adresatów: 1) osoby fizyczne, 2) organy administracji władzy państwowej i samorządowej oraz organy kierujące przedsiębiorstwami, instytucjami i organizacjami społecznymi, a także 3) prasę, czyli wszystkie środki masowego przekazu. Zasada ta zobowiązuje organy procesowe do poprawnego stosunku do oskarżonego, stwarza bariery przed sądami oraz nakazuje respektowanie dobrego imienia przez społeczeństwo. Sama zasada domniemania niewinności jest jedyną w polskim prawie dyrektywą mającą postać tzw. reguły absolutnej, inaczej mówiąc, nie uznającej żadnych wyjątków. Tymczasem przy wydaniu opinii organy obu instancji nie stosując się do powyższej zasady, naruszyły gwarantowane konstytucyjnie prawa skarżącej. W ocenie skarżącej, organy pominęły ocenę jej pracy jako asesora notarialnego skupiając się w opinii na prowadzonym postępowaniu, które jeszcze się nie zakończyło, a w jego toku doszło do licznych naruszeń prawa zarówno o charakterze formalnym jak i materialnym. Skarżąca podkreśliła, iż przyznanie, że dana osoba "daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", albo odmowa takiego przyznania, powinno się opierać na rozważeniu całokształtu cech danej osoby, jak również jej postępowania w życiu zawodowym i osobistym, odnoszących się do okoliczności, które stanowią prognozę co do należytego wykonywania obowiązków notariusza, jako zawodu zaufania publicznego. Decyzje uznaniowe wymagają starannego uzasadnienia, opartego na wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy. Ograniczenie się jedynie do faktu prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, jak do tej pory pełnego błędów i uchybień, nie spełnia zdaniem skarżącej wymagań prawidłowego zbadania przesłanek z art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej też p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] kwietnia 2013 r., która utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. negatywnie opiniującą wniosek w przedmiocie powołania skarżącej na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii Notarialnej w [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 10 ustawy - Prawo o notariacie (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonych decyzji), zgodnie z którym notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie, stosownie do treści powołanego przepisu Minister zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w [...] o zaopiniowanie ubiegającej się o stanowisko notariusza. W świetle bowiem art. 10 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.) organem powołującym na stanowisko notariusza i wyznaczającym siedzibę jego kancelarii jest Minister Sprawiedliwości. Decyzję wydaje się na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Przepis art. 11 ww. ustawy określa wymogi, jakie powinien spełniać kandydat na notariusza, przy czym osoby wymienione w art. 12 § 1 nie muszą spełniać wymogów przewidzianych w pkt 4, 5 i 6 art. 11. Natomiast zgodnie z art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osobę, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego, opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek. Zarówno decyzje jak i uchwały opiniujące mają charakter aktów wydawanych w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter stwarza organowi możliwość działania na własną odpowiedzialność w ramach upoważnienia udzielonego przez ustawę. W istocie dla organów samorządu notarialnego zakres uznania sprowadza się do możliwości wydania negatywnej opinii w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza w przypadku niespełnienia przez kandydata wymogów, o których mowa w art. 11-12 ustawy Prawo o notariacie. Kontrolując natomiast legalność tej uchwały Sąd bada, czy dokonana ocena nie została podjęta w sposób dowolny, tzn. czy wynika z faktów udowodnionych, czy nie zawiera błędów oraz czy odnosi się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów. A zatem sąd administracyjny ocenia, czy w danej sprawie organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy zaskarżona uchwała utrzymująca w mocy negatywną opinię o powołaniu skarżącej na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...] narusza prawo materialne i przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niespornym jest fakt, że skarżąca przed złożeniem wniosku powołania jej na stanowisko notariusza piastowała urząd asesora notarialnego, do którego pełnienia wymagany jest zgodnie z przepisami Prawo o notariacie (jedn. tekst Dz. U. z 1994 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) przymiot nieskazitelności charakteru, który niewątpliwie musiała posiadać w czasie powołania na ten urząd. Istotną kwestią jest zatem, czy w czasie służby będąc na stanowisku asesora, utraciła ten przymiot. Kwestia ta nie została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem sądu dyscyplinarnego. Przepis art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. Nr poz. 91) wśród wymogów powołania na stanowisko notariusza wymienia również przesłankę nieskazitelnego charakteru, której występowanie u wnioskodawczyni organ opiniujący kwestionuje. Zadaniem Sądu, ustawa Prawo o notariacie, a także inne pragmatyki zawodów prawniczych, jak ustawa o prokuraturze, o radcach prawnych Prawo o adwokaturze przyjmują jako zasadniczy wymóg wykonywania tych zawodów posiadanie przymiotu nieskazitelności charakteru, posługując się tym samym rozumieniem tego pojęcia i stawiając te same wysokie kryteria oceny tego przymiotu. Zatem ustawa Prawo o notariacie nie może stawiać wyższych wymagań w tym zakresie przed kandydatami na stanowisko notariusza, niż ustawa Prawo o ustroju sądów powszechnych stawia przed kandydatami do piastowania urzędu sędziego. Dlatego też trudno odmówić słuszności argumentacji skarżącej, że podważenie przymiotu nieskazitelności charakteru, którym legitymowała się asesor notarialny wymaga wykazania się takich faktów i zdarzeń, które podważałoby zaufanie publiczne do jego osoby i to w szczególności w sferze działalności zawodowej i zewnętrznej. Przez pojęcie nieskazitelności charakteru należy rozumieć całokształt cech indywidualnych, zdarzeń i okoliczności składających się na wizerunek notariusza jako osoby zaufania publicznego. Z tego względu niewątpliwie nie są bez znaczenia dla ukazania tego wizerunku. Fakty i zdarzenia ze sfery życia pozazawodowego, które podważałyby pozytywną ocenę postawy moralno-etycznej, naganne z punktu widzenia opinii publicznej, zasługujące na powszechne potępienie, uznane jako uchybienie godności nie zawsze skutkujące odpowiedzialnością dyscyplinarną, a niewłaściwym zachowaniem i postawą względem innych osób świadczących o lekceważeniu norm moralnych i społecznych oraz zasad współżycia społecznego. Organ samorządu zawodowego czyniąc ustalenia w tym zakresie, może czynić własne ustalenia faktyczne, ale nie może opierać się na nieprawomocnym wyroku Sądu Dyscyplinarnego. Zasada domniemania niewinności mogłaby zostać pominięta wyłącznie wtedy gdyby organ opiniujący poczynił własne ustalenia. Wówczas uprawniony byłby do ich oceny. W niniejszej sprawie opinia oparta została o wyrok Sądu Dyscyplinarnego I instancji, który został uchylony przez Sąd Dyscyplinarny II instancji. Kryterium oceny kandydata na notariusza nie może się natomiast opierać o kwestię, czy liczba kancelarii notarialnych funkcjonujących w [...] jest wystarczająca. Sąd nie odmawia Radzie prawa do wyrażenia opinii w zakresie oceny przymiotu nieskazitelności charakteru kandydata na stanowisko notariusza, ale winna opierać się ona na niepodważalnym materiale dowodowym. Uznaniowość opinii nie oznacza bowiem dowolności, co miało miejsce w obu instancjach. Organy nie wykorzystały przysługujących im uprawnień, nie zgromadziły dowodów mogących stanowić podstawę do rozstrzygnięcia spraw naruszając zasady postępowania wyrażone w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że organ odwoławczy, mimo stwierdzenia w zaskarżonej uchwale, że "należy w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy" – powyższego nie uczynił. Pominął bowiem zarówno ocenę skarżącej pod kątem merytorycznym poprzez kontrolę aktów notarialnych czy lustrację lokalu, jak i nie wyjaśnił na czym polegały zarzuty wobec skarżącej. Należy podkreślić, że organy samorządu notarialnego nie mogą przejmować kompetencji Ministra Sprawiedliwości, ale niewątpliwie rzetelnie sporządzona opinia może być przydatna Ministrowi w rozpoznaniu wniosku o powołanie na notariusza. W obecnym stanie sprawy zaskarżone uchwały nie poddają się kontroli sądowej z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych dokonanych samodzielnie przez organ uzasadniających negatywną opinię, które mogłyby stanowić oparcie dla dokonanej oceny. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy samorządu wezmą pod uwagę powyższe wskazania (art. 153 p.p.s.a.). W ocenie Sądu znajdują uzasadnienie podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7 i 9 oraz art. 80 i 107 § 3 kpa. Ocena materialna może być dokonana dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.