VI SA/Wa 1665/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Asesor WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Protokolant Kinga Krzemińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi P. SA z siedzibą w C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za powstanie niedoboru oddala skargę Na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw (Dz. U. Nr 90, poz. 404 z późn. zm.) P. w C. S.A. zawarło z A. w dniu [...] kwietnia 2001 r. umowę Nr [...] w sprawie przyjmowania, mrożenia, składowania we własnych magazynach i wydania ćwierćtusz wołowych kompensowanych stanowiących rezerwy państwowe. Na podstawie umowy P. w C. S.A. zobowiązane było do bezwzględnego zachowania zasady nienaruszalności stanów ilościowych oraz wykonania inwentaryzacji każdorazowo po wydysponowaniu (zerowaniu) poszczególnych partii mięsa i comiesięcznego potwierdzania stanów przy składaniu faktur za składowanie mięsa. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników A. w dniu [...] października 2002 r. stwierdzono, że ćwierćtusze wołowe są złożone w Chłodni w sposób uniemożliwiający dokonanie przeglądu ilościowego i jakościowego. Poszczególne partie towaru nie były oznakowane zgodnie z wymogami określonymi w umowie. W związku z tym, w zaleceniu pokontrolnym z dnia [...] października 2002 r. A. zobowiązała spółkę do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie 7 dni od dnia doręczenia zalecenia. Jednakże P. w C S.A. nie wykonało zaleceń pokontrolnych, co potwierdziła przeprowadzona w dniu [...] października 2002 r. kolejna kontrola, po dokonaniu której Prezes Zarządu spółki zobowiązał się do usunięcia nieprawidłowości do dnia [...] listopada 2002 r. W trakcie ponownej kontroli w dniu [...] listopada 2002 r. w dalszym ciągu nie można było dokonać lustracji komory, w której składowane były ćwierćtusze wołowe. P. w C. S.A. zostało więc ponownie zobowiązane do niezwłocznego podjęcia działań umożliwiających sprawdzenie stanu ilościowego ćwierćtusz wołowych. Podczas kontroli dokonanej w dniu [...] listopada 2002 r. stwierdzono jednak, iż w magazynach P. w C. S.A. występują znaczne braki ilościowe ćwierćtusz wołowych stanowiących rezerwy państwowe, a następnie w wyniku inwentaryzacji przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2002 r. przez Komisję powołaną zarządzeniem Nr [...] Zarządu P. w C. S.A. z dnia [...] listopada 2002 r. ustalono, że w magazynie chłodni znajdowało się [...] kg ćwierćtusz wołowych, co w stosunku do ewidencyjnego stanu stanowi niedobór w wysokości [...] kg. Wobec powyższego Prezes A., działając w oparciu o art. 22 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw, decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. wymierzył P. w C. S.A karę pieniężną w wysokości 7.170.597 zł. tj. 200% wartości niedoboru. W dniu [...] stycznia 2003 r. strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji Prezesa A. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odwołaniu z [...] stycznia 2003 r. strona podnosi, że nie jest znana data powstania niedoboru, gdyż wszystkie przeprowadzone przez A. kontrole nie wykazywały jakiegokolwiek niedoboru. Ponadto, zdaniem strony, w dniu wydania decyzji Prezesa A. nie było racjonalnych podstaw do ustalenia, że wyłącznie odpowiedzialnym za powstały niedobór jest P. w C. S.A. Wątpliwości budzi również wielkość niedoboru, gdyż nie obejmuje on ubytków naturalnych. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] listopada 2002 r. nie wykazała niedoboru. Zdaniem odwołującego bez ustalenia, kto zawinił w kwestii powstania niedoborów nie można zastosować przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw, gdyż przepis ten wyraźnie stanowi, że jedynie "za naruszenie przez przedsiębiorcę wymagań ustawy" Prezes A. wymierza karę pieniężną w wysokości 200% wartości niedoboru. W dniu [...] stycznia 2003 r. odwołujący się wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł między innymi, że: jeżeli chodzi o zarzut strony, że nieznana jest data powstania niedoboru, to należy wyjaśnić, iż kontrole, które były prowadzone w dniach: [...] kwietnia 2001 r., [...] grudnia 2001 r., [...] lutego 2002 r. i [...] lipca 2002 r. nie wykazały naruszenia przez spółkę przepisów ustawy o rezerwach państwowych oraz o zapasach obowiązkowych paliw. Dokonana zaś przez A. w dniu [...] listopada 2002 r. kontrola i przeprowadzona w jej wyniku inwentaryzacja w dniu [...] listopada 2002 r. wykazały niedobór ćwierćtusz wołowych kompensowanych w wysokości [...] kg. Zatem niedobór ów musiał powstać w okresie pomiędzy [...] lipca 2002 r.. a [...] listopada 2002 r. Decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] grudnia 2002 r., a więc nie może być wątpliwości, co do tego, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 24 ust. 2 ustawy o rezerwach państwowych oraz o zapasach obowiązkowych paliw, który stanowi, iż kary pieniężnej nie można nałożyć, jeżeli od naruszenia wymagań ustawy, o których mowa w art. 22 ust. 1. art. 23 ust. 1 i art. 23 a ust. 1-3 upłynął 1 rok. Nie można również podzielić argumentacji strony, że organ pierwszej instancji nie ustalił czy odpowiedzialnym za powstanie niedoboru jest wyłącznie P. w C. S.A. Okoliczność ta nie może mieć wpływu na wynik sprawy w świetle treści art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych. Biorąc bowiem pod uwagę treść powyższego przepisu, przesłanką warunkującą ukaranie przedsiębiorcy jest wystąpienie niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw. Dla rozstrzygnięcia sprawy ważne jest więc stwierdzenie, iż ów niedobór powstał oraz określenie jego wysokości. Okoliczności te zostały wykazane przez organ I instancji. Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut strony, iż wątpliwości budzi ustalona przez organ I instancji wielkość niedoboru. Wielkość niedoboru została ustalona bowiem na podstawie różnic inwentaryzacyjnych stwierdzonych w wyniku porównania stanu księgowego ze stanem faktycznym w dniu [...] listopada 2002 r. Partie towaru wydysponowane przed rozpoczęciem inwentaryzacji zostały rozliczone z uwzględnieniem ubytków naturalnych przewidzianych normą. Przy rozliczeniu partii towarowych objętych inwentaryzacją ubytki naturalne nie mogły być uwzględnione z uwagi na stwierdzony niedobór zarówno w sztukach, jak i w wadze. Normy ubytków naturalnych mogą być stosowane tylko w przypadku zgodności sztuk przy przyjęciu i wydaniu. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło P. w C. S.A. zwane dalej skarżącym. W skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 22 ust. 1 i 2 pkt 3 i art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw. 2. art. 7, 8, 77 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniósł między innymi, że jeżeli chodzi o art. 22 ust. 1 i 2 pkt 3 to przepis wyraźnie łączy uprawnienie Prezesa A. do nałożenia kary pieniężnej z naruszeniem ustaw; o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw, którego sprawcą ma być przedsiębiorca współpracujący z A. W niniejszej sprawie związek ten nie został wykazany, brak jest dowodów na to, że niedobór powstał w wyniku działań P. Paradoksalnie, mimo iż P. w C. S.A. wielokrotnie podnosiło, iż toczy się dochodzenie prokuratorskie mające na celu ustalenie rozmiaru i daty powstania niedoboru oraz osób odpowiedzialnych za jego powstanie, organy administracji nie wzięły tego pod uwagę. Zignorowane także zostały twierdzenia skarżącego, że niemożliwe byłoby powstanie niedoboru bez udziału samej A. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził wręcz, że ustalenie, czy P. jest odpowiedzialne za powstanie niedoboru nie ma wpływu na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego nie została też ustalona ostateczna wartość niedoboru. Jeżeli chodzi o naruszenie art. 24 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy to, zdaniem skarżącego, nie jest jasne kiedy powstał niedobór. Jeżeli chodzi o naruszenie przepisów procedury administracyjnej to, zdaniem skarżącego, organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził między innymi, że: 1. odnośnie zarzutu z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliwa trzeba wziąć pod uwagę treść powyższego przepisu, przesłanką warunkującą ukaranie przedsiębiorcy jest powstanie niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw. Na podstawie umowy zawartej przez P. w C. S.A. z A. w dniu [...] kwietnia 2001 r., P. ponosiło odpowiedzialność za ilość i jakość ćwierćtusz wołowych w czasie przyjęcia, składowania i wydawania oraz odpowiada za wynikłe straty. Zgodnie też z postanowieniami umowy Chłodnia nie miała prawa dysponować powierzonym jej towarem na rzecz własną lub osób trzecich. Dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wydania decyzji istotne jest stwierdzenie faktu powstania niedoboru, co organ I instancji wykazał ponad wszelką wątpliwość. Natomiast kwestia ustalenia winy nie jest istotna dla stwierdzenia powstania niedoboru, a tym samym kwestia ta nie mogła mieć wpływu na wynik postępowania administracyjnego, co zostało wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 2. nie można zgodzić się również z zarzutem strony, że nie została ustalona ostateczna wielkość niedoboru. Wielkość niedoboru ustalona została mianowicie przez komisję składającą się z pracowników P. w C. S.A., która pod nadzorem upoważnionych pracowników A. przeprowadziła inwentaryzację ćwierćtusz wołowych poprzez ustalenie faktycznego stanu składowanego towaru i porównanie go ze stanem księgowym. W odniesieniu do wykazanego w wyniku inwentaryzacji niedoboru w wysokości [...] kg ćwierćtusz wołowych ubytki naturalne nie mogły być uwzględnione z uwagi na stwierdzony niedobór zarówno w sztukach, jak i na wadze. Ta kwestia również została wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji Ministra. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia przez organy obydwu instancji art. 24 ust. 2 ustawy o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw, to należy wyjaśnić, iż przeprowadzone do dnia [...] października 2002 r. kontrole, jak również posiadane przez A. informacje o sytuacji finansowej skarżącej spółki oraz przekazywane przez spółkę zgodnie z umową comiesięczne potwierdzenia stanów składowanych na rzecz A. towarów, nie dawały w tym okresie podstaw do uznania, że P. w C. S.A. naruszało wymagania ustawy o rezerwach państwowych. Nieprawidłowości, a m.in. brak właściwego oznakowania składowanych partii mięsa oraz złożenie ćwierćtusz wołowych w komorze chłodniczej w sposób uniemożliwiający dokonanie przeglądu jakościowego i ilościowego, stwierdzono w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2002 r. Spółka została wówczas zobowiązana do usunięcia tych nieprawidłowości, lecz zalecenia A. nie zostały wykonane, a w dniu [...] listopada 2002 r. podczas kolejnej kontroli stwierdzono brak w magazynach Chłodni znacznej ilości ćwierćtusz wołowych stanowiących własność A.. W dniu [...] listopada 2002 r. A. dokonała inwentaryzacji ćwierćtusz wołowych ustalając wysokość niedoboru, a następnie zawiadomiła Prokuraturę Rejonową w [...] o popełnieniu przestępstwa na szkodę A. W tych okolicznościach za datę powstania niedoboru należało przyjąć dzień [...] listopada 2002 r. tj. dzień przeprowadzenia kontroli, w wyniku której, stwierdzono powstanie niedoboru. Nie można zgodzić się zatem z zarzutem strony skarżącej, że decyzje zarówno organu I jak i II instancji naruszyły art. 24 ust. 2 ustawy o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw. Na rozprawie w dniu 13 lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Postanowieniem z dnia 12 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym, przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy P. w C. S.A. zawarło z A. w dniu [...] kwietnia 2001 r. umowę Nr [...] w sprawie przyjmowania, mrożenia, składowania we własnych magazynach i wydawania ćwierćtusz wołowych kompensowanych stanowiących rezerwy państwowe. Umowa powyższa została zawarta na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw (Dz. U. Nr 90, poz. 404 ze zm.). Na podstawie powyższej umowy P. w C. S.A. – skarżący zobowiązany był do bezwzględnego zachowania zasady nienaruszalności stanów ilościowych oraz wykonywaniu inwentaryzacji każdorazowo po wydysponowaniu (zerowaniu) poszczególnych partii mięsa i comiesięcznego potwierdzania stanów przy składowaniu faktur za składowanie mięsa. W wyniku przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników A. kontroli w dniu [...] listopada 2002 r. stwierdzono braki ilościowe w przechowywanych ćwierćtuszach wołowych. W wyniku inwentaryzacji ustalono niedobór w wysokości [...] kg ćwierćtusz wołowych. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw (Dz. U. Nr 24, poz. 197 - tekst jednolity) za naruszenie przez przedsiębiorcę wymagań ustawy polegających na: 1. powstaniu niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw, 2. uchybieniu w zakresie magazynowania rezerw, ich wymiany, konserwacji oraz ilościowej i jakościowej ochrony stanu rezerw, w wyniku czego powstały straty - - organ, o którym mowa w art. 4 wymierza karę pieniężną w wysokości 200% wartości niedoboru lub straty. W niniejszej sprawie sporna była przede wszystkim wysokość niedoboru ustalona przez pracowników A. Ponadto skarżący podnosił, iż w jego ocenie musi istnieć związek przyczynowy między powstaniem niedoboru a działaniem przedsiębiorstwa będącego przechowawcą a także zawinienie przedsiębiorstwa. W aktach sprawy znajduje się kopia wyroku karnego Sądu Rejonowego w [...] wydział [...] karny z dnia [...] grudnia 2003 r. sygn. akt [...], gdzie w pkt IX Sąd Rejonowy ustalił wielkość niedoboru ćwierćtusz wołowych na [...] kg o wartości [...] zł. Wyrok powyższy jest wyrokiem prawomocnym. Zgodne z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Skoro więc sąd karny ustalił wielkość niedoboru i wysokość kwoty niedoboru to sąd administracyjny jest tymi ustaleniami związany. W tym miejscu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy podkreślić, że ustalenia kontrolne A. były identyczne z ustaleniami sądu karnego. Tak więc zgodnie z treścią art. 22 ustawy o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw, kara pieniężna została nałożona w prawidłowej wysokości tj. 200% wartości niedoboru. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska skarżącego, że do nałożenia kary pieniężnej potrzebne jest stwierdzenie winy przechowawcy w powstaniu niedoboru. W ocenie Sądu organy administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji słusznie przyjęły, że dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym istotne jest stwierdzenie faktu powstania niedoboru, co w toku postępowania administracyjnego zostało wykazane. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.