VI SA/Wa 1667/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2009 r.; 2. stwierdza, że decyzje opisane w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes Funduszu, NFZ)– działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.- dalej ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (skarżący) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2009 r. umarzającej postępowanie dotyczące rozstrzygnięcia konkursu ofert poprzedzającego zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (rehabilitacja), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, iż na ogłoszony konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] maja 2009 r. do [...] grudnia 2010 r. w zakresie rehabilitacji leczniczej na obszarze powiatów: g., g., j., l., l., p., z. oraz miasta L. zgłosił się jeden oferent - skarżący N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. Po uzupełnieniu oferty o brakujące dokumenty Komisja w dniu [...] maja 2009 r. przeprowadziła kontrolę u skarżącego. W wyniku kontroli stwierdzono niespełnienie wymagań określonych przez Prezesa Funduszu w zarządzeniu nr 85/2008/DSOZ z 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: rehabilitacja lecznicza zmienionym zarządzeniem nr 17/2009/DSOZ z 11 marca 2009 r. W związku z powyższym Komisja konkursowa odrzuciła ofertę na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, o czym skarżący został zawiadomiony [...] maja 2009 r. faksem oraz pismem. Jednocześnie w dniu [...] maja 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia unieważnił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert. W dniu [...] maja 2009 r. wpłynął protest skarżącego do Komisji konkursowej na zawiadomienie o odrzuceniu jego oferty. Na to pismo (protest) udzielono skarżącemu odpowiedzi w dniu [...] maja 2009 r. Natomiast na decyzję o unieważnieniu postępowania, skarżący złożył odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odwołanie, zarzucając naruszenie art. 150 ust. 1 i art. 153 ustawy o świadczeniach. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego umorzył postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, iż w sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia bowiem postępowanie konkursowe zostało unieważnione zatem brak jest przedmiotu odwołania. Ponadto zgodnie z art.152 ustawy o świadczeniach w takiej sytuacji stronie nie przysługuje odwołanie. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wskazał, iż z przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, iż przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ stwierdził, iż protest może być wniesiony jedynie w trakcie trwającego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do komisji konkursowej. Zamknięcie postępowania, a to miało miejsce w sprawie uniemożliwia wniesienie protestu - protest taki nie podlegał rozpatrzeniu. Odwołanie jako środek odwoławczy jest możliwy do złożenia od podjętego rozstrzygnięcia postępowania. - art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W danej sytuacji nie nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania, tylko unieważnienie postępowania - art. 151 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W związku z powyższym, zgodnie z art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach środek odwoławczy nie przysługuje na unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W konsekwencji odwołanie nie mogło być rozpatrywane na gruncie prawa materialnego, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia postępowania, natomiast postępowanie zostało unieważnione. W wyniku braku rozstrzygnięcia postępowania oczywistym jest brak także przedmiotu odwołania. W związku z powyższym Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zasadnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania w myśl przepisu art.105 § 1 k.p.a. z powodu bezprzedmiotowości. W skardze na decyzję Prezesa Funduszu N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. wnosił o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego stanowisko organu pierwszej instancji jak i utrzymujące go w mocy stanowisko Prezesa Funduszu podjęte zostały z naruszeniem prawa, a zwłaszcza przepisów dotyczących unieważnienia postępowania. Zdaniem skarżącego oferta jej nie powinna być odrzucona, a ponadto w postępowaniu organ rozstrzygający naruszył procedury postępowania dotyczące składania protestów w trakcie trwania procedur konkursowych. W sprawie Komisja naruszyła określone w art. 153 ustawy o świadczeniach zasady postępowania dotyczące składania protestów. Strona postępowania (oferent) może w ciągu 7 dni, od daty podjęcia przez Komisję zaskarżonej czynności, złożyć do Komisji protest. Do czasu rozpatrzenia protestu postępowanie w sprawie ulega zawieszeniu (art. 153 ust. 2 ustawy). Zanim skarżący zdążył sformułować protest, Komisja z naruszeniem prawa unieważniła postępowanie. Natomiast w ocenie skarżącego decyzja o unieważnieniu postępowania mogłaby być podjęta dopiero po upływie 7 dni przypadających na złożenie protestu dotyczącego odrzucenia oferty. Ponadto odrzucając ofertę Komisja nie uzasadniła swojego stanowiska. Dopiero z uzasadnienia decyzji z [...] maja 2009 r. strona dowiedziała się, że oferta dotyczy średniego personelu medycznego, z oferty wynikała zaś konieczność zatrudnienia personelu z grupy objętej kodem [...] tj. specjaliści ochrony zdrowia: specjalista fizjoterapii lub magister fizjoterapii. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w jej treści podstawą prawną – stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie jest obarczone naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu, bądź naruszeniem przepisów prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga wniesiona przez N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, umarzające postępowanie, dotknięte zostały wadą nieważności, ponieważ zostały wydane bez podstawy prawnej, co wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zawieranie takich umów ze świadczeniodawcami, w tym przeprowadzanie konkursu ofert i rokowań prowadzących do zawarcia umowy, należy do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia - dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 97 ust. 3 pkt 2 i art. 132 ust. 1 ustawy). Do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 138). Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2 powołanej ustawy). Zawieranie umów o udzielanie świadczeń odbywa się, co do zasady, po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję (art. 139 ust. 1 i 4). Komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania, jeżeli wcześniej nie nastąpiło unieważnienie tego postępowania (art. 151 ust. 1). Ustawa nie określa, wprost, co jest treścią ogłoszenia komisji o rozstrzygnięciu postępowania. Z przepisu § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) wynika, że komisja konkursowa wskazuje oferty, które zostały przez nią wybrane. W utrwalonym już orzecznictwie administracyjnym, aktualnym również po nowelizacji ustawy o świadczeniach (np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 330/06, LEX nr 325383 oraz z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, LEX nr 289113) uznaje się, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Przepis art. 154 ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. W całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy, zatem dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, środki odwoławcze nie przysługują na: 1) wybór trybu postępowania; 2) niedokonanie wyboru świadczeniodawcy; 3) unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skoro postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie objętym skargą zostało unieważnione – skarżącemu nie przysługiwało prawo złożenia odwołania a dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu nie miał podstawy prawnej do wydania w takim przypadku decyzji administracyjnej. Nie można domniemywać prawa do wydawania decyzji administracyjnej, zaś podstawa do wydania decyzji administracyjnej powinna wynikać z przepisów prawa materialnego, (z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). W tej sytuacji wydanie decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania jest, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , przesłanką do stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności wskazanej w art. 156 k.p.a. obliguje Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie jej nieważności. Wadą powodującą nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotknięta jest zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja wydana w I instancji. W tej sytuacji Sąd nie badał zarzutów podniesionych w skardze, zauważając tylko, iż większość z nich dotyczy czynności dokonanych na etapie cywilnoprawnym tego postępowania, a zatem te zarzuty nie podlegają ocenie przez sąd administracyjny. Dlatego też brak było podstaw prawnych do formułowania wskazań dla organu co do dalszego toku postępowania w rozumieniu art.153 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151, zaś o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.