VI SA/Wa 1669/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku uiszczania opłat szkoleniowych 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] kwietnia 2009 r. Pan apl. adw. M. W. (skarżący) złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za aplikację adwokacką za rok szkoleniowy 2008/2009 w całości oraz z opłaty składki na izbę adwokacką w L. i w całości. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że dochód przypadający na jego rodzinę to kwota ok. 3200 zł netto, na którą składa się wynagrodzenie jego (620 zł) oraz jego żony (2600 zł). Na utrzymaniu mają dwójkę dzieci w wieku 3 lat i 1,5 roku. Poza miesięcznymi wydatkami na utrzymanie domu zamykającymi się kwotą ok. 600 zł ciąży na nim zobowiązanie finansowe z tytułu kredytu w miesięcznej kwocie ok. 800 zł oraz z tytułu pożyczki w miesięcznej kwocie ok. 320 zł. Jego żona zobowiązana jest uiszczać kwotę ok. 220 zł miesięcznie z tytułu pożyczki z funduszu socjalnego. Nadto, uwagi wymaga, że dzieci chorują na alergię, a w jej następstwie bardzo często na choroby z nią powiązane (zapalenie oskrzeli, zapalenie płuc) skutkiem czego miesięczne wydatki na leki i opiekę lekarską kształtują się na poziomie 300 - 400 zł. Z uwagi na fakt, iż obecnie skarżący jest aplikantem adwokackim nie ma możliwości znalezienia dodatkowego źródła utrzymania, jako że wykonywane przez niego zajęcie nie jest cenione na rynku pracy i utrudnia znalezienie pracy innej niż w kancelarii adwokackiej, w której zresztą jest zatrudniony. Uchwałą z dnia [...] maja 2009 r. ORA w L. odmówiła uwzględnienia wniosku aplikanta adw. M. W. o zwolnienie od obowiązku uiszczenia opłat szkoleniowych za 2009 r. W uzasadnieniu uchwały ORA w L. podniosła przede wszystkim, okoliczność, że na poparcie swego wniosku skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów, zarówno dotyczących sytuacji finansowej jak i zdrowotnej członków rodziny. Wskazano, że aplikant adwokacki nie uiszcza składek korporacyjnych na rzecz ORA w L. od 12 miesięcy, ponadto nie uiszcza obowiązkowej opłaty za aplikację adwokacką - na dzień złożenia wniosku zaległości z tego tytułu przekraczają kwotę 6.600 złotych a zatem nie uiszcza opłaty od ponad półtora roku. Od powyższej uchwały skarżący złożył [...] sierpnia 2009 r. odwołanie, do którego załączył szereg dokumentów: - kserokopii aktualnego wynagrodzenia aplikanta, - kserokopii ostatniego wynagrodzenia żony, - kserokopii salda kredytu hipotecznego, - kserokopii umów pożyczek żony, - kserokopii umowy kredytu, - kserokopii karty leczenia dzieci – miał załączyć niezwłocznie po ich otrzymaniu. Następnie skarżący złożył skargę na bezczynność Prezydium ORA. Wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 230/12 WSA w Warszawie zobowiązał Prezydium ORA do rozpatrzenia odwołania. Uchwałą z dnia [...] maja 2012 r. Prezydium ORA utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu wskazało między innymi, że podstawą faktyczną dla zwolnienia od opłat za szkolenie w toku aplikacji może stanowić trudna sytuacja materialna aplikanta. Przez sytuację taką należy rozumieć stan, w którym - z uwagi na warunki rodzinne, osobiste, zdrowotne, finansowe, przy uwzględnieniu możliwości wynikających ze statusu zawodowego aplikanta i jego współmałżonka - nie jest realne, by aplikant osiągnął środki na pokrycie opłat za aplikację. W szczególności zwolnienie od opłat uzasadniają przypadki losowe, np. związane z nagłą utratą zdrowia czy innymi zdarzeniami, które powodują pozbawienie możliwości zarobkowania. Skarżący nie dowiódł, by taka sytuacja miała miejsce w jego przypadku. Zarówno on, jak i jego żona są osobami pracującymi, zaś w toku aplikacji pan W. może podejmować się zleceń (substytucji), przynoszących realny dochód. Zapewnienie zawczasu środków na pokrycie opłat za szkolenie (lub możliwości ich uzyskiwania na bieżąco) jest jednym z podstawowych obowiązków aplikanta, a zwolnienie z tego obowiązku może następować jedynie wyjątkowo. Sytuacja pana W. nie odbiega od sytuacji większości aplikantów i nie sposób przyjąć, by wszystkie osoby o zbliżonym statusie rodzinnym i materialnym miały uzyskiwać zwolnienie od opłat. Sytuacja finansowa Izby L. wymaga, by pokrywanie niemałych kosztów szkolenia odbywało się ze środków wnoszonych przez aplikantów. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej uchwały, której zarzucił: - art. 6 i 7 k.p.a. przez brak wnikliwej analizy sytuacji faktycznej, zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, - art. 8 k.p.a. przez zwrot dokumentów będących podstawą do zwolnienia z obowiązku uiszczania kosztów szkolenia z adnotacją jako "nieistotne", oraz prawa materialnego: - art. 75 b ust. 4 ustawy prawo o adwokaturze w związku § 3 ust. 1 Regulaminu zwalniania aplikantów adwokackich od ponoszenia opłaty rocznej przez brak analizy sprawy pod kątem spełnienia przesłanek do uzyskania zwolnienia, W uzasadnieniu wskazał między innymi, że: Odnosząc się w pierwszej kolejności do dwóch uchwał NRA w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku uiszczania kosztów szkolenia oraz opłat korporacyjnych na rzecz izby adwokackiej to zauważyć należy, że NRA jako organ odwoławczy w ogóle nie rozpoznała sprawy co do jej istoty. Skarżący złożył do akt obszerną dokumentację z której wynika jakie były dochody jego gospodarstwa domowego, jakie były miesięczne obciążenia kredytowe, jak przedstawiała się sytuacja zdrowotna poszczególnych członków rodziny. W odpowiedzi organ zwrócił część dokumentacji jako niemających znaczenia dla sprawy i nie dokonał interpretacji pozostałych złożonych dokumentów pod kątem możliwości uiszczania opłat przez skarżącego. W szczególności stwierdzenie, że zarówno skarżący jak i jego żona pracują nie może stanowić gruntownej analizy akt sprawy, zwłaszcza, że tylko pobieżna analiza pozwala zauważyć że bilans dochodów i wydatków gospodarstwa skarżącego jest niekorzystny. Ogólne stwierdzenie, że sytuacja skarżącego nie odbiega od sytuacji innych aplikantów nie może być podstawą do odmowy zwolnienia szczególnie w sytuacji gdy organ nie wykazał, by analizował stan faktyczny sprawy. W efekcie nie mógł on ocenić czy zaistniały szczególne okoliczności pozwalające na skorzystanie z przywileju zwolnienia skarżącego od opłat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że jak wskazuje dyspozycja art. 76b ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, aplikacja adwokacka jest odpłatna. Z opłat wnoszonych przez aplikantów do właściwej okręgowej rady adwokackiej pokrywane jest szkolenie aplikantów adwokackich (art. 76 b ust. 2), wysokość zaś opłaty rocznej określa Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej (przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż sześciokrotność minimalnego wynagrodzenia - art. 76b ust. 3). Zgodnie z dyspozycją art. 76b ust. 4 ustawy Prawo o adwokaturze, okręgowa rada adwokacka może zwolnić aplikanta adwokackiego od ponoszenia opłaty, w całości lub w części, a także odroczyć jej płatność lub rozłożyć ją na raty. Decyzja podejmowana na podstawie ust. 4 art. 76b, ma charakter uznaniowy i podejmowana jest przez organ w zależności od oceny konkretnych okoliczności. W przedmiotowej sprawie okoliczności sprawy nie uzasadniają zwolnienia skarżącego od poniesienia opłaty. Podstawę faktyczną dla zwolnienia aplikanta adwokackiego od opłat za szkolenie w toku aplikacji może stanowić trudna sytuacja materialna aplikanta. Trudna sytuacja materialna aplikanta oznacza jednak sytuację, w której z uwagi na warunki rodzinne, osobiste, zdrowotne czy finansowe nie jest realne by aplikant osiągnął środki na pokrycie opłat za aplikację. Chodzi zatem o sytuację gdy ktoś pozbawiony zostaje możliwości zarobkowania z przyczyn od siebie niezależnych, na które nie ma wpływu. W przedmiotowej sprawie zarówno skarżący jak i jego żona pracują, oboje mają zatem możliwość osiągnięcia realnego dochodu. Co więcej, skarżący jako aplikant ma realne możliwości wyższego zarobkowania - np. poprzez występowanie przed sądem w ramach tzw. zastępstw procesowych. Z uwagi na powyższe w przypadku skarżącego nie było podstaw do zwolnienia. Skarżący nie dowiódł bowiem, iż jego sytuacja nie pozwala na osiągnięcie realnego dochodu. Fakt obciążenia kredytami czy koniecznością ponoszenia opłat nie może usprawiedliwiać zwolnienia od ponoszenia opłat. Po pierwsze sytuacja taka nie jest niczym nadzwyczajnym a wskazane przez skarżącego okoliczności i wydatki, są wydatkami nieodbiegającymi od przeciętnego poziomu; po drugie zaś, decydując się na rozpoczęcie aplikacji skarżący winien zagospodarować odpowiednie środki na szkolenie (bądź zastanowić się czy będzie w stanie podołać ekonomicznie szkoleniu). Zapewnienie środków na pokrycie opłat za aplikację jest jednym z podstawowych obowiązków aplikanta. Zwolnienie z tego obowiązku może następować jedynie wyjątkowo. Skarżący nie wykazał bowiem aby znalazł się w nadzwyczajnej, losowej sytuacji, uzasadniającej zwolnienie go od obowiązku ponoszenia opłaty za aplikację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] maja 2012 r., którą po rozpoznaniu odwołania apl. adw. p. M. W. od uchwały ORA w L. z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia od obowiązku uiszczania opłat szkoleniowych za 2008/2009 r. - utrzymano w mocy zaskarżoną uchwalę. Podstawę skargi stanowiły zarzuty: - naruszenia art. 76b ust. 4 ustawy o adwokaturze - poprzez jego błędną interpretację prowadzącą do uznania, iż sytuacja finansowa skarżącej nie uzasadnia zwolnienia od opłaty za szkolenie w całości lub części, - naruszenia art. 6, 7, 8 k.p.a., - naruszenia art. 12 ust. 1 i 2 prawa o adwokaturze w zw. z § 3 Regulaminu organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich. Jak już wskazano, art. 76b ust. 1 ustawy o adwokaturze stanowi, że aplikacja adwokacka jest odpłatna, przy czy maksymalną wysokość opłaty rocznej ustala, w drodze rozporządzenia, Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, kierując się koniecznością zapewnienia aplikantom właściwego poziomu wykształcenia. Taka jest zasada. Natomiast zgodnie z art. 76b ust. 4 powołanej ustawy, okręgowa rada adwokacka może zwolnić aplikanta adwokackiego od ponoszenia opłaty w całości lub w części, a także odroczyć jej płatność lub rozłożyć ją na raty. Zgodnie z ust. 5 powyższego przepisu, w wypadku podjęcia uchwały o zwolnieniu aplikanta adwokackiego od ponoszenia opłaty w całości lub w części koszty szkolenia tego aplikanta pokrywane są proporcjonalnie do wysokości zwolnienia ze środków własnych właściwej okręgowej rady adwokackiej. Jest to konsekwencja ustalonej w art. 76b ust. 2 zasady, że szkolenie aplikantów adwokackich pokrywane jest z opłat wnoszonych przez aplikantów do właściwej okręgowej rady adwokackiej. Zwolnienie aplikanta od ponoszenia opłaty oznacza zatem - w świetle przedstawionego przepisu - że koszty szkolenia tego aplikanta pokrywane są proporcjonalnie do wysokości zwolnienia ze środków własnych właściwej okręgowej rady adwokackiej. Z przedstawionych przepisów wynika, że uchwała okręgowej rady adwokackiej o zwolnieniu aplikanta adwokackiego od ponoszenia opłaty w całości lub w części ma charakter uznaniowy. Nie ulega wątpliwości, że uznanie nie oznacza dowolności podjęcia uchwały. Każde rozstrzygnięcie NRA musi więc być prawidłowo uzasadnione. Choć nie wynika to z przepisów ustawy Prawo o adwokaturze, ani z przepisów k.p.a., to nie ulega wątpliwości, że z samego pojęcia sprawy administracyjnej - jako sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (a taki charakter ma sprawa o zwolnienie aplikanta adwokackiego od ponoszenia opłaty) wynika, że przy rozpatrywaniu wniosku w tej sprawie powinny być brane pod uwagę również okoliczności podmiotowe, związane z sytuacją życiową wnioskodawcy (aplikanta), jego możliwościami zarobkowymi, sytuacją rodzinną i zdrowotną i in. W uzasadnieniu swojego wniosku o zwolnienie z opłaty p. M. W. przywołała szereg takich okoliczności, mających wpływ na jej sytuację finansową. Zarówno ORA w L., jak i Prezydium NRA uznały, że skarżący nie wykazał by znalazł się w nadzwyczajnej, losowej sytuacji uzasadniającej zwolnienie go z obowiązku ponoszenia opłat szkoleniowych za 2009 r. Jak wynika z nadesłanych przez organ akt administracyjnych oraz informacji zawartych w odwołaniu skarżący złożył szereg dokumentów świadczących o jego sytuacji finansowej i rodzinnej. Dokumenty te zostały w części zwrócone skarżącemu, o czym świadczy treść pisma NRA z 31 maja 2010 r. (k. 37 akt sądowych). Jak wynika z powyższego pisma NRA uznała, że takie dokumenty jak karta leczenia żony i syna skarżącego, w żadnym stopniu nie dotyczą sprawy, a więc zgłoszone dowody pozostają poza zakresem rozpoznania. Powyższego stanowiska NRA nie podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Rozpatrując wniosek o zwolnienie z ponoszenia opłat za aplikację organ w uzasadnieniu uchwały winien w sposób wnikliwy rozpatrzeć sytuację zarówno rodzinną jak i finansową skarżącego. Przeanalizować przede wszystkim dokumenty, które nadesłał skarżący, a następnie podjąć stosowną uchwałę. Wszystkie dokumenty przedstawione przez skarżącego winny być uwzględnione przy ocenie materiału dowodowego, czego w tej sprawie zabrakło. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej uchwały uniemożliwia kontrolę sądową tego rozstrzygnięcia, gdyż brak jest w nim pełnej analizy materiału dowodowego co narusza art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zawiera jedynie przytoczenie stanu faktycznego sprawy z podaniem przepisów prawa mających w tej sprawie zastosowanie, uwagę na temat uznaniowego charakteru powyżej uchwały, oraz dywagacje organu na temat konieczności zabezpieczenia przez skarżącego środków na pokrycie opłaty szkoleniowej. W uzasadnieniu brak jest natomiast bezpośredniego przełożenia powyższych wywodów na grunt niniejszej sprawy. Poprzestanie na wskazaniu przez Prezydium NRA, że skarżący i jego żona pracują, a skarżący nie podejmuje zleceń mogących przynieść mu dochody jest w ocenie Sądu daleko niewystarczające zwłaszcza w kontekście odesłanych bez wyraźnej przyczyny dokumentów zdrowotnych (o czym była mowa powyżej). Ponieważ postępowanie o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów szkolenia zakończone jest uchwałą o charakterze uznaniowym, dlatego też postępowania wyjaśniające w takiej sprawie winno być przeprowadzone w sposób wnikliwy i dogłębny oraz szczególnie staranny, z wykluczeniem stosowania przez organ adwokatury zachowań automatycznych, a wynik tego postępowania winien znaleźć odzwierciedlenie w przedmiotowej uchwale. Organ winien odnieść się do wszystkich obciążeń przedstawionych przez skarżącego zestawiając je z dochodami, a następnie dopiero wydać rozstrzygnięcie. Ponieważ w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania a mianowicie art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, o niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Przy powtórnym rozpoznaniu sprawy Prezydium NRA zwróci się do skarżącego o przedłożenie dokumentów, o których mowa w piśmie z [...] maja 2010 r., a następnie powtórnie dokona pełnej analizy przedłożonej dokumentacji i wyda stosowne rozstrzygnięcie.