VI SA/Wa 1677/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja, o której mowa w pkt. 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Firma S. Sp. z o.o. złożyła wniosek z dnia 23 stycznia 2007 r. o wydanie zezwolenia na dalszą lokalizację do dnia 1 września 2008 r. reklamy w pasie drogi ul. [...] w rejonie [...] (ul. [...]). Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Prezydent [...] W. reprezentowany przez Zarząd Dróg Miejskich w W. wydał decyzję z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], którą odmówiono stronie skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie [...] (ul. [...]) w celu dalszego funkcjonowania obiektu reklamowego. Zgodnie z art. 10 k.p.a. strona skarżąca została powiadomiona o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami. Strona skarżąca nie skorzystała z tego uprawnienia. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w Sprawie, na który składają się między innymi: "Biała Księga - Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów", Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, charakterystykę reklamy oraz jej wymiary. Organ wskazał, że opublikowana przez Komisję Europejską tzw. "Biała Księga" nakłada na państwa członkowskie UE obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Oznaczać to ma intensyfikację działań prewencyjnych ograniczających zagrożenie w transporcie drogowym. Celem tego programu jest zmniejszenie o połowę ofiar śmiertelnych na drogach w ciągu 10 lat. Odwzorowaniem tego dokumentu, jest przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005. Jednym z celów, jakie przewiduje ten program jest rozwój bezpiecznej sieci ulic i dróg. Ma być on zrealizowany między innymi poprzez zabezpieczenie lub usuwanie niebezpiecznych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni oraz kształtowanie bezpiecznego pasa drogowego. Organ wskazał, że szczególne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. W oparciu o opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 30,9 m (łącznie do 51,7 m), z prędkością 70 km/h - przejeżdża bez kontroli od 3,9 m do 29,1 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 50,1 m (łącznie do 79,2 m). Ponadto organ zwrócił również uwagę, iż na przedmiotowym odcinku drogi zaplanowano podniesienie limitu prędkości z 70 km/h do 80 km/h. Przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Organ wskazał również na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, w którym podzielono stanowisko organu w tej sprawie. Ponadto organ wskazał, że wnioskowana reklama umieszczona jest w odległości 5 m od krawędzi jezdni, co oznacza, że jest odległością mniejszą od minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - zwana dalej "ustawą o drogach publicznych". Wskazana reklama została umieszczona w odległości 21,5 m i 35 m od znaków drogowych. Z przywołanej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazano zaś, że nie powinno się zezwalać na umieszczenie reklam w odległości mniejszej niż 40 m od znaków drogowych. Organ zwrócił również uwagę, iż przedmiotowa reklama umieszczona została na trawniku, co powoduje, że przy wymianie treści reklamowej, bądź konserwacji nośnika reklamowego dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Powołując się na dowody wskazane w uzasadnieniu organ stwierdził, że reklama skierowana jest do kierujących pojazdami, zaś pas drogowy ul. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W szczycie popołudniowym natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1590 pojazdów na godzinę. Organ podkreślił, iż biorąc powyższe pod uwagę w sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodził. Od decyzji organu pierwszej instancji S. Sp. z o.o. złożyła odwołanie z dnia [...] czerwca 2007 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie strony skarżącej, przeprowadzone postępowanie naruszało przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - cytowany dalej jako "Kpa". Zdaniem spółki organ nie uzasadnił motywów podjętej decyzji, co narusza art. 7, art. 11 i art. 107 Kpa. Z decyzji wynika, że powodem jej wydania było zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez przekroczenie natężenia ruchu ponad 1400 pojazdów na godzinę. Według skarżącej, natężenie ruchu nie wzrosło w sposób znaczący w 2007 r. W związku z powyższym przyczyną bezpośrednią wydania decyzji była zmiana poglądu na problem umieszczania urządzeń reklamowych. Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że decyzja administracyjna wydawana jest w konkretnej, zindywidualizowanej sprawie. Oznacza to, że organ wydając decyzję nie może kierować się wynikami badań dotyczących ogólnego zjawiska. Dlatego też w tej sprawie powinny być przeprowadzone badania na potrzeby tej konkretnej sprawy. Jednakże organ nie wskazał ani jednego wypadku drogowego, który wydarzyłby się w związku z istnieniem urządzenia reklamowego. Podkreśliła również, że jest w posiadaniu badań wykonanych w Niemczech w 2005 r. Wynika z nich, że powierzchnie reklamowe typu Megaliht nie mają negatywnego wpływu na wypadkowość (w załączeniu do odwołania strona skarżąca przekazała tę ekspertyzę). Ponadto, w ocenie spółki decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i 8 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji, która nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa. Podjęte przez organ działania naruszają praworządność, gdyż organ dokonał całkowitej zmiany swojego podejścia do zagadnienia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez urządzenia reklamowe. Zdaniem skarżącej działania takie podjęte bez żadnego uprzedzenia powodują znaczne straty w działalności gospodarczej z uwagi na brak dochodu i konieczność zapłaty odszkodowań. Ponadto, w ocenie spółki stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, jak również wzrost natężenia ruchu i liczby wypadków był znany organowi przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Oba te czynniki nie uległy w istotny sposób zmianie od października 2006 r., kiedy to organ wydał ostatnią decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymało w mocy decyzję. organu I instancji. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji rozważył wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazał, jakie powody przemawiały za podjęciem decyzji. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy w pełni wykazuje, że usytuowanie nośnika reklamowego we wnioskowanym rejonie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie organu, załączona do odwołania opinia nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ ten wskazał, że badania te przeprowadzono w określonych niemieckich warunkach transportowych, obejmując 100 m odcinki przed i za wielkoformatową tablicą reklamową i nie odnosiły się do tablic posadowionych w pasach drogowych. Organ ten zwrócił również uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, w którym zawarto analizę art. 39 ustawy o drogach publicznych oraz sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Od decyzji organu drugiej instancji, S. Sp. z o.o. w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniosła o jej uchylenie. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji brak odniesienia do wszystkich wskazanych w odwołaniu naruszeń. Zdaniem strony skarżącej organ wskazał tylko, że wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stanowi wyjątek od ogólnej zasady umieszczania w nim tylko takich obiektów, które są związane z gospodarką drogową i potrzebami ruchu. Tym samym naruszył art. 107 Kpa. Skarżąca wskazała na znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Komendy [...] Policji, z którego według jej oceny wynika, że w ostatnim okresie nastąpił wzrost bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nastąpiła bowiem zmiana organizacji ruchu, polegająca na zwiększeniu limitu prędkości. Nie jest więc oczywiste, że zmniejszenie limitu prędkości powoduje zmniejszenie ilości wypadków. Zdaniem skarżącej przywołane w sprawie niniejszej dowody: "Biała Księga - Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów", Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005 nie wskazują, że urządzenia reklamowe stanowią zagrożenie dla ruchu drogowego. Wręcz przeciwnie akcentują inne elementy powodujące to zagrożenie. Ponadto jak podkreśla strona skarżąca, dane statystyczne od 1997 r. wskazują na spadek liczby wypadków. Ponadto, według spółki prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji jest zależna od odpowiedzi na następujące pytania: 1) czy zaskarżona decyzja może być uzasadniona ogólnymi poglądami i nie odnosić się do konkretnego przypadku, 2) czy organ przy wydawaniu decyzji nie jest zobowiązany do brania pod uwagę słusznego interesu strony i czy powinien powiadomić stronę skarżącą o zmianie polityki odnoszącej się do wydawanych zezwoleń, 3) czy dopuszczalne jest wydanie decyzji odmawiającej zajęcie pasa drogowego po upływie terminu poprzedniej decyzji zezwalającej na takie działanie. Ponadto strona skarżąca wskazała na brzmienie art. 38 ustawy o drogach publicznych, który w jej ocenie powinien mieć zastosowanie w sprawie niniejszej. Pismem z dnia 19 października 2007 r. pełnomocnik skarżącej poinformował Sąd, że S. Sp. z o.o. została połączona na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. ze spółką S. Sp. z o.o. na podstawie uchwały z dnia 24 kwietnia 2007 r. i złożył pełnomocnictwo do jej reprezentowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270 z poźn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Rozpatrując skargę, mając na względzie powyższe kryteria, Sąd uznał ją za zasadną, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Przede wszystkim należy podnieść, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo z dnia 1 czerwca 2007 r. pochodzące od S. Sp. z o.o., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 20 czerwca 2007 r., w którym strona poinformowała, że w dniu [...] maja 2007 r. Sąd Rejonowy [...] wydał postanowienie w sprawie sygn. akt [...], zgodnie z którym nastąpiło połączenie spółek S. Sp. z o.o i S. spółka z o.o. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2000 r., Nr 94 poz. 1037 ze zm.) poprzez przeniesienie całego majątku spółki przejmowanej (S. Sp. z o.o.) na spółkę przejmującą (S. sp. z o.o.). W związku z powyższym z ww. datą wszelkie dotychczasowe prawa i obowiązki firmy S. Sp. z o.o. przejęła S. Sp. z. o.o. Treść tego pisma uszła uwadze Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które wydając decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. skierowało ją do spółki już nieistniejącej tj. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd nie rozstrzygał o zasadności zarzutów, podniesionych w skardze i orzekł jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.