VI SA/Wa 1679/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej organem) decyzją z [...] lutego 2014 r., Nr [...] po rozpoznaniu odwołania K. K. (zwanej dalej skarżącą) od decyzji z [...] października 2013 r., Nr [...] wymierzającej karę pieniężną w wysokości 39 503, 20 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 12 relacji granica państwa - Łęknica - Żary - Żagań - Szprotawa - granica województwa na działce Nr [...] w m. B. w dniach 15 lipca 2013 r. do 19 września 2013 r. tj. 67 dni, poprze zamieszczenie reklamy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organy ustaliły, że w dniu 12 lipca 2013 r. pracownik obwodu Drogowego w T. podczas objazdu drogi krajowej Nr 12, w km 3+300 w m. B. zauważył, że w odległości około 6 m od krawędzi jezdni prowadzone są prace przy ustawieniu elementów betonowych. W dniu 15 lipca 2013 r. podczas kolejnego objazdu ww. odcinka drogi pracownik obwodu stwierdził, iż na elemencie ogrodzenia została zawieszona reklama (dowód: kserokopia dziennika objazdów). W dniu 3 września 2013 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej Nr 12 poprzez ustawienie reklamy o treści: "Sprzedam działkę z projektem pozwolenia na budowę stacji paliw tel. [...]". W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w dniu 20 września 2013 r., przeprowadzono oględziny w terenie. W oględzinach uczestniczyła strona tj. Pan G. K. oraz upoważniony przez niego Pan A. K. oraz T. C. i T. C. Podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że reklama została usunięta z pasa drogowego drogi krajowej Nr 12. Podczas oględzin sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji strony zostały powiadomiona o zakończeniu postępowania i możliwości składania wniosków i oświadczeń w sprawie, z którego prawa nie skorzystały. Decyzją z [...] października 2013 r. GDDKiA orzekł o wymierzeniu dla G. K., M. K. oraz K. K. kary pieniężnej w wysokości 39 503, 20 złotych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że przed wszczęciem postępowania zarówno ona jak i pozostali współwłaściciele nieruchomości nie wiedzieli o fakcie ustawienia reklamy. Rozpoznając wniosek decyzją z [...] lutego 2014 r. organ podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z [...] października 2013 r. i wskazał, że argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pozwalają na odmienną ocenę stanu faktycznego i prawnego niż ta przyjęta w decyzji Kierownika Rejonu w Ż. Jego zdaniem na uwzględnienie nie zasługują argumenty jakoby z treści reklamy jednoznacznie wynika, że dotyczy ona oferty sprzedaży nieruchomości wraz z projektem budowlanym budowy stacji paliw i pozwoleniem na budowę. Wskazał, że Starosta Ż. na wniosek Inwestorów K. K., M. i G. K. w dniu [...] września 2011 r. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji paliw na działce nr ewid. [...] w m. B.. Działka ta bezpośrednio przylega do nieruchomości o nr ewid. [...], na której umieszczona była reklama i która stanowi pas drogi krajowej Nr 12. Jego zdaniem wykluczyć należy, aby reklama dotyczyła sprzedaży innej nieruchomości niż działka nr ewid. [...] jak również, aby sprzedaż jej oferowały osoby inne niż współwłaściciele nieruchomości czyli K. K. oraz M. i G. K.. Ponadto z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że K. K. po wszczęciu postępowania poleciła A. K. przesunięcie reklamy w głąb swojej działki. Polecenia takiego nie wydawałaby gdyby nie wiedziała o ustawieniu reklamy i nie traktowałaby jej jako swojej własności. Wskazał, że pracownik Rejonu w Ż. (jak wynika z Dzienników Objazdów) dokonał pomiarów położenia reklamy bezpośrednio po jej ujawnieniu. Z zapisów z Dziennika Objazdów wynika, że reklama przez cały czas była umieszczona w tym samym miejscu, aż do czasu jej usunięcia w dniu 20 września 2013 r. podczas przeprowadzonych oględzin. Wobec tych faktów organ uznał, że argumenty skarżącej nie pozwalają na odmienną ocenę stanu faktycznego i prawnego, a to uzasadnia nałożenie kary. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając: 1. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na niezasadnym uznaniu, iż właściciele odpowiadają za umiejscowienie reklamy w pasie drogowym bez pozwolenia, a przez to bezpodstawne obciążenie ich karą podczas gdy organ nie dokonał żadnych ustaleń odnośnie osoby odpowiedzialnej za umieszczenie przedmiotowej reklamy, a oparł się jedynie na bezpodstawnych domniemaniach, tym bardziej, że właściciele zaprzeczają jakoby mieli wiedzę o umieszczeniu reklamy i chcieli sprzedać swoją nieruchomość o czym świadczy kategoryczne żądanie skarżącej skierowane do A. K. o usunięcie reklamy, o czym mowa w piśmie skarżącej z 19 listopada 2013 r., błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niedostatecznie wnikliwym rozpatrzeniu stanu faktycznego i bezpodstawnym przyjęciu w sposób odmienny i sprzeczny ze stanowiskiem skarżącej wyrażonym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] listopada 2013 r., że skarżąca poleciła A. K. przesunięcie reklamy w głąb jej działki, co w ocenie organu świadczy o wiedzy skarżącej o ustawieniu reklamy i traktowaniu jej jako swojej własności, podczas, gdy z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można wysnuć podobnych argumentów, a wręcz przeciwnie z treści pisma wynika, że skarżąca powzięła wiedzę o ustawieniu reklamy dopiero z treści pisma organu z 3 września 2013 r, jak również fakt, iż to A. K. poinformował skarżącą, że reklama została już przesunięta w głąb nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej, a zatem w okresie wcześniejszym tj. przed otrzymaniem pisma przez skarżącą; 2. naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego i pominięcie dowodu z przesłuchania właścicieli nieruchomości oraz biorących udział w oględzinach A. K., T. C. i T. C. na okoliczność wykazania kto jest właścicielem lub kto zlecił umieszczenia reklamy w pasie drogowym i bezpodstawne przyjęcie, że reklamę ustawił ten, do kogo należy nieruchomość. Z ostrożności procesowej, zarzuciła: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu nieprawidłowej liczby dni nieuprawnionego zajmowania pasa drogowego, oparty na nie wystarczającym materiale dowodowym; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i błędne przyjęcie, że zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy miało miejsce przez 67 dni tj. w okresie od 15 lipca 2013 r. do 19 września 2013 r., podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego tj. Dzienników Objazdów wynika, że pracownicy Rejonu GDDKiA dokonali jednorazowego pomiaru umiejscowienia reklamy w miesiącu lipcu 2013 r., oraz jednorazowych oględzin w dniu 20 września 2013 r., z czego nie można wysnuć, że takie umiejscowienie reklamy trwało do dnia 19 września 2013 r., - poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która doprowadziła do przyjęcia, że kara naliczona za zajęcie pasa drogowego została naliczona również w odniesieniu do dni, w czasie których reklama została już przesunięta na nieruchomość właścicieli i oparcie się wyłącznie na zapisach sporządzonych w Dziennikach Objazdów, ograniczających się jedynie do stwierdzenia przez pracownika dokonującego objazdów, że reklama nadal stoi i zaniechanie dokonania ponownych pomiarów, za co skarżąca i pozostali współwłaściciele nie mogą odpowiadać; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie braków dowodowych w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Wskazując na powyższe zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja GDDKiA z [...] lutego 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję wymierzającą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 p. 3, ust. 6, ust 12 i ust. 13 i art 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej u.d.p.) i § 4 ust. 2 p. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2011 r. Nr 148, poz. 886). Zasadą przewidzianą w art. 40 ust. 1 u.d.p. jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Ust. 2 pkt 3 ww. przepisu stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Ust. 6 przewiduje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że czynności kontrolne, jako czynności mające miejsce w trakcie i w związku z toczącymi się postępowaniami podlegają wymogom protokolarnym oraz obowiązkowemu zawiadomieniu strony o terminie czynności. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.), zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Oznacza to, że podstawą wymiaru kary pieniężnej jest 10 krotność stawki opłaty obliczanej w przypadku otrzymania zezwolenia na zajęcie pasa drogi. Ust. 13 ww. przepisu dotyczy terminu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12. Termin ten wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a. Definicję pasa drogowego ustawodawca umieścił w art. 4 ust. 1 u.d.p., zaś reklamę definiuje art. 4 ust. 23 u.d.p. Art. 4 ust. 1 u.d.p. stanowi bowiem, że użyte w ustawie określenia oznaczają: pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zaś ust. 12 u.d.p. definiuje reklamę jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Skarżąca wskazuje m.in. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na niezasadnym uznaniu, iż właściciele odpowiadają za umiejscowienie reklamy w pasie drogowym bez pozwolenia, a przez to bezpodstawne obciążenie ich karą podczas gdy organ nie dokonał żadnych ustaleń odnośnie osoby odpowiedzialnej za umieszczenie przedmiotowej reklamy, a oparł się jedynie na bezpodstawnych domniemaniach. Stwierdziła, że do umieszczenia reklamy w pasie drogi krajowej Nr 12 doszło bez jej wiedzy, a sama nie zamierzała sprzedać nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Podniosła, że w późniejszym czasie gdy uzyskała informację od swojego męża o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym nakazała mu najpierw przesunięcie jej w głąb własnej nieruchomości, a następnie jej usunięcie. Fakt przesunięcia reklamy został pominięty przez pracownika GDDKiA, który nie dokonał ponownych pomiarów jej ustawienia uznając bezpodstawnie, że jest ona nadal ustawiona w pasie drogowym. W ocenie Sądu, w toku postępowania prowadzonego przez Kierownika Rejonu Ż. wykazano bezspornie, że w pasie drogowym drogi krajowej Nr 12 została umieszczona reklama o treści: "Sprzedam działkę z projektem i pozwoleniem na budowę stacji paliw tel. [...]". Treść reklamy dotyczyła oferty sprzedaży nieruchomości nr ewid. [...] sąsiadującej z pasem drogowym (działka nr ewid. [...]) należącej do K. K. oraz M. i G. K.. Z treści reklamy jednoznacznie wynika, że dotyczy ona oferty sprzedaży nieruchomości wraz z projektem budowlanym budowy stacji paliw i pozwoleniem na budowę. Jak ustalono w toku postępowania Starosta Ż. na wniosek Inwestorów K. K., M. i G. K. w dniu [...] września 2011 r. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji paliw na działce nr ewid. [...] w m. B.. Działka ta bezpośrednio przylega do nieruchomości o nr ewid. [...], na której umieszczona była reklama i która stanowi pas drogi krajowej Nr 12. Wobec tego wykluczyć należy, aby reklama dotyczyła sprzedaży innej nieruchomości nie działka nr ewid. [...] jak również, aby sprzedaż jej oferowały osoby inne niż współwłaściciele nieruchomości czyli K. K. oraz M. i G. K. Ponadto z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że K. K. po wszczęciu postępowania poleciła A. K. przesunięcie reklamy w głąb swojej działki. Polecenia takiego nie wydawałaby gdyby nie wiedziała o ustawieniu reklamy i nie traktowałaby jej jako swojej własności. Wskazać należy, że pracownik Rejonu w Ż. (jak wynika z Dzienników Objazdów) dokonał pomiarów położenia reklamy bezpośrednio po jej ujawnieniu. Z zapisów z Dziennika Objazdów wynika, że reklama przez cały czas była umieszczona w tym samym miejscu, aż do czasu jej usunięcia w dniu 20 września 2013 r. podczas przeprowadzonych oględzin. Należy zauważyć, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia winna być nałożona na podmiot, który faktycznie dokonał tego zajęcia. Powyższe potwierdzają liczne wyroki sądów administracyjnych, np. wyrok WSA w Poznaniu z 23 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 577/10 w którym wskazano m.in., że "opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego winna być nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać". Wobec tego zarzuty skarżącej zarówno co do umiejscowienia reklamy w pasie drogowym bez pozwolenia osoby odpowiedzialnej za umieszczenie przedmiotowej reklamy są bezpodstawne. W aktach administracyjnych sprawy, dokumentem obrazującym przebieg granic pasa drogowego, na odcinku istotnym w przedmiotowej sprawie, jest mapa sytuacyjna, sporządzona przez uprawnionego geodetę. Wynika z niej, że przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.