VI SA/Wa 1682/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2008 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę VI SA/WA 1682/07 UZASADNIENIE K. wniosła skargę na decyzję Ministra Środowiska nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. udzielił "S." Sp. z o.o. w R. koncesji nr [...] na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "R." położonego w miejscowości R. gmina K., powiat k., województwo [...]. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli K. oraz S. w K. Odwołujący wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, względnie o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie wydania koncesji, albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odwołaniach zarzucili organowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Pismem z dnia 31 maja 2007 r. organ wezwał odwołujących do wykazania ich interesu prawnego w postępowaniu koncesyjnym. W odpowiedzi na to wezwanie K. w piśmie z dnia 12 czerwca 2007 r. podniosła, iż jej interes prawny wynika chociażby z tego, że zamierzona eksploatacja w sposób oczywisty wpłynie na obowiązki gminy w zakresie jej zadań własnych, w szczególności w zakresie spraw ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, spraw zaopatrzenia w wodę, spraw ochrony zdrowia, gminnych dróg, spraw turystyki, zieleni gminnej i zadrzewień. Wskazała przy tym na przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy. Powołała się także na przepisy art. 10, 31, 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a także na dokumenty z lat 80-tych dotyczące planowanego wydobycia żwiru w obszarze R., w okresie gdy Miasto i Gmina K. były jedną jednostką samorządową, w tym na uchwałę Nr [...] Miasta i Gminy K. z dnia [...] grudnia 1983 r. w sprawie kierunków działania na odcinku poprawy stanu środowiska naturalnego w mieście i gminie K. Podkreśliła przy tym, że już w latach osiemdziesiątych powszechnie było wiadomo, że eksploatacja żwiru w okolicach jeziora G. zagraża środowisku naturalnemu. Dla wykazania zachowania terminu do wniesienia odwołania skarżąca wskazała, że dowiedziała się o wydanej decyzji koncesyjnej w dniu 20 kwietnia 2007 r. w czasie odbywającej się sesji Rady Powiatu K. Wcześniej nie była natomiast informowana o toczącym się postępowaniu w przedmiocie udzielenia koncesji. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje tylko stronie. Stroną jest natomiast ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy wynik postępowania, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że interes prawny musi znajdować swą podstawę w przepisach prawa, być konkretny i realny. W ocenie organu analiza zebranego w prawie materiału nie dostarczyła dowodów świadczących o tym, aby odwołujący się mięli interes prawny w zakresie zgłoszonego żądania. Zarówno K., jak i S. znajdują się poza terenem górniczym utworzonym przez przedmiotową koncesję. Szkodliwe wpływy ruchu zakładu górniczego prowadzonego na podstawie tej koncesji nie będą się więc ujawniały ani na terytorium K., ani na terenie zajmowanym przez S. Brak też dowodów na to, że działalność prowadzona na podstawie tej koncesji wpłynie na jakiekolwiek obowiązki gminy w zakresie jej zadań własnych. Brak również dowodów , by zamierzona działalność mogła ujemnie wpływać na stan ujęcia wody należącego do S. Powołując się na art. 16 ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze organ wskazał, iż koncesja nie narusza wymagań wynikających z odrębnych przepisów. Oznacza to, że przedmiotem rozstrzygnięcia koncesyjnego nie mogą być sprawy w ogóle nie uregulowane Prawem geologicznym i górniczym, jak np. odnoszące się do korzystania z dróg publicznych, ochrony przed hałasem, czy czystości powietrza. Organ odwoławczy stwierdził w konkluzji, że skoro odwołania zostały złożone przez podmioty, które nie są stronami wszczęte postępowanie odwoławcze nie może się toczyć i podlega umorzeniu. Bezprzedmiotowe jest zatem odnoszenie się do merytorycznych zarzutów podnoszonych w odwołaniach. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 3, art. 127 § 1 oraz art. 28 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca ponownie podniosła, że zamierzona eksploatacja wpłynie na jej obowiązki w zakresie zadań własnych gminy. Powołała się ponownie na art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy oraz art. 10, 31, 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wskazała też ponownie na dokumenty z lat 80-tych, z okresu, gdy Miasto i Gmina K. były jedną jednostką samorządową. W ocenie skarżącej nie można zgodzić się z twierdzeniami organu, że szkodliwe wpływy ruchu zakładu górniczego nie będą ujawniały się na terytorium Gminy Miejskiej K. Skarżąca podkreśliła, że nie wywodzi swojego statusu strony z władztwa planistycznego, lecz z tego, że wydanie decyzji koncesyjnej dotyczy bezpośrednio i konkretnie jej interesu prawnego. Zarzuciła też, że raport oddziaływania na środowisko, który stanowił podstawę wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, która stanowiła z kolei podstawę wydania decyzji koncesyjnej, sporządzony został nierzetelnie i nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podniósł, iż nie jest trafne stanowisko skarżącej jakoby jej interes prawny wynikał z jej zadań własnych obejmujących tereny położone poza granicami ustanowionego decyzją koncesyjną obszaru i terenu górniczego "R.". Skarżąca nie wykazała ponadto na czym miałoby polegać to oddziaływanie, a zwłaszcza, czy ma ono charakter rzeczywisty, czy też hipotetyczny (przyszły). Organ podkreślił, że w razie zaistnienia takich oddziaływań zagrożonemu szkodą przysługują środki prawne określone w art. 91 i nast. Prawa geologicznego i górniczego. Gmina Miejska K. nie może wywodzić swojego interesu prawnego także z przepisów art. 10, 31, 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, gdyż przepisy te dotyczą zupełnie innego postępowania, w wyniku, którego wydana została decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "R.", a która stanowiła jedynie załącznik do wniosku koncesyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga K. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Środowiska nie narusza prawa. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Art. 28 k.p.a. stanowi natomiast, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego jest zatem konkretny przepis prawa materialnego, który przewiduje, iż w określonej sprawie indywidualnej organ administracji publicznej ma zdolność do władczego określenia w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnień lub obowiązków w drodze decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 27 września 2001 r. I SA 2326/00). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego źródłem interesu prawnego, o którym mowa jest w art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Uzasadnia więc przymiot strony w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin fakt posiadania tytułu własności do gruntów, których dotyczy koncesja. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie można jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Skarżąca K. jest niewątpliwie bezpośrednio zainteresowana tym, aby na terenie sąsiedniej jednostki samorządowej nie prowadzono działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kruszywa naturalnego, w związku jej z planami ubiegania się o status miejscowości uzdrowiskowej. Z faktu tego nie można jednak wywodzić jej interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu koncesyjnym dotyczącym gruntów położonych na terenie sąsiedniej jednostki samorządowej. Zasięg terytorialny K. znajduje się poza granicami ustanowionego decyzją koncesyjną Marszałka Województwa [...] obszaru i terenu górniczego "R.". Brak w związku z tym podstaw do twierdzenia, że planowana eksploatacja kruszywa naturalnego na terenie sąsiedniej jednostki samorządowej będzie miał wpływ na obowiązki K. w zakresie jej zadań własnych określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy. Interesu prawnego K. nie da się też wywieść z powołanych w skardze przepisów art. 10, 31, 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, gdyż przepisy te dotyczą odrębnego postępowania administracyjnego z zakresu ochrony środowiska w wyniku, którego wydana została decyzja Wójta Gminy K. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "R.". Źródłem interesu prawnego skarżącej nie mogą być też przywołane dokumenty z lat 80-tych, gdy Miasto i Gmina K. były jedną jednostką samorządową, gdyż nie są to przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Skoro skarżąca nie wykazała, że przysługuje jej w postępowaniu koncesyjnym przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., to organ II instancji zobowiązany był umorzyć postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja Ministra Środowiska odpowiada więc prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.