VI SA/Wa 1684/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę A. S.A z siedzibą w P. (zwana dalej skarżącą lub A.) decyzją Prezydenta. W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] uzyskała zgodę na zajęcie pasa drogowego [...] w celu umieszczenia reklamy o powierzchni 34,22 m. kw. na okres od [...] czerwca 2006 r. do [...] sierpnia 2007 r. Pismem z dnia 25 czerwca 2007 r. (wpływ do organu 6 lipca 2007 r.) A. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w celu umieszczenia reklamy o powierzchni 34,22 m. kw. na okres od [...] sierpnia 2007 r. do [...] stycznia 2009 r. Decyzją Prezydenta W. z [...] stycznia 2008 r. Nr [...] organ zezwolił skarżącej na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od [...] sierpnia 2007 r. do [...] stycznia 2008 r. (pkt 1 decyzji) oraz odmówił wydania zezwolenia na okres od [...] stycznia 2008 r. do [...] stycznia 2009 r. (pkt 2 decyzji). W powyższej decyzji ustalono również warunki zajęcia pasa i opłatę za umieszczenie w pasie drogowym wnioskowanej reklamy (13325,27 zł). Jako materialnoprawną podstawę decyzji wskazano art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w części dotyczącej odmowy udzielenia zezwolenia organ wskazał, że przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakty powszechnie znane, dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic W., stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych. Swoje stanowisko oparł o przyjęty przez Radę Ministrów Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, w myśl którego jednym z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa jest działanie na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego natomiast podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce jest ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji. Organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony sięgając w tym zakresie do: ـ wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W.; ـ opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM); ـ szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony; Organ zaakcentował, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię IBDiM organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie określono mianem fiksacji stwierdzając przy tym, iż kryteria i warunki szczegółowe ww. opinii wskazują, iż panel reklamowy ani żaden element reklamy przydrożnej nie może być ruchomy, z uwagi na przedłużony czas fiksacji kierującego pojazdem. Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy [...], którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 2550 a w popołudniowym 1750 pojazdów na godzinę), dlatego też, w ocenie organu, wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. Prezydent W. wskazał ponadto, iż w powołanej przez niego opinii IBDiM wyraźnie stwierdzono konieczność usuwania urządzeń reklamowych umieszczonych w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Zdaniem organu, funkcjonowanie przedmiotowego nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. W ocenie organu, lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych. Uzasadniając powyższą decyzję w części udzielającej przedmiotowego zezwolenia organ stwierdził, że pozytywne dla strony rozstrzygnięcie zapadło w wyniku uwzględnienia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa zważywszy na fakt, że przedmiotowa reklama faktycznie znajdowała się w pasie drogowym (na podstawie poprzedniej decyzji) a więc na okres toczącego się postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie za wyrażeniem zgody przemawiał interes spółki. Odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej odmowy udzielenia przedmiotowego zezwolenia A. zarzuciła naruszenie art. 38 ust.1 uodp poprzez niezastosowanie w sprawie, art. 39 ust.3 uodp poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, art. 7, 77 k.p.a., poprzez zeznanie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla strony, przyjęcie do akt sprawy opinii , która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym w k.p.a. (dot. opinii L. K.) oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Strona drobiazgowo uzasadniła każdy z podniesionych zarzutów. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazując na treść art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ podkreślił, iż przepis ten wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie ze wskazanym przepisem zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a za takie obiekty należy uznać obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Organ wskazał również na treść art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przy czym w sytuacji stwierdzenia zaistnienia tej przesłanki, organ zezwalający działa w sferze swobodnego uznania, a zatem może wydać zezwolenia, ale nie musi. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Organ podkreślił, iż z treści powołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż jedną z wartości nimi chronionych, jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, zatem zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie SKO, organ orzekający w I instancji prawidłowo ocenił, iż w rozpoznawanej sprawie taki szczególny przypadek nie występuje, natomiast dalsze funkcjonowanie reklamy w miejscu wskazanym we wniosku może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, stąd odmowa wydania zezwolenia w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] stycznia 2009 r. jest uzasadniona. Jednocześnie organ podkreślił, że A. nie wykazała, iż sporny obiekt reklamowy nie stwarza żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W treści skargi ponowiono argumentację zawartą uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, która odbyła się 26 listopada 2008 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że z art. 39 ustawy o drogach publicznych nie wynika, aby ciężar dowodu istnienia uzasadnionych okoliczności (szczególnego przypadku) spoczywał na stronie. Nadto ponowił zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy podnosząc , że organ nie rozpatrzył tego zarzutu, choć na tej podstawie był oparty wniosek. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że A. w odwołaniu od decyzji organu I instancji zakwestionowała jedynie rozstrzygnięcie dla strony negatywne tj. w zakresie w jakim organ ten odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przedmiotowej reklamy tj. od [...] stycznia 2008 r. do [...] stycznia 2009 r. (pkt 2 decyzji). Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] rozstrzyga o decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2008 r. Nr [...] w zakwestionowanym przez A. zakresie, co wynika wprost z uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. (v. str. 2 decyzji). Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ) – dalej uodp., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Cytowany przepis przyjął zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Dalsze regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej zasady. Stosownie do art. 39 ust. 1 uodp., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z pkt 1 cytowanego przepisu zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa może nastąpić, jak stanowi art. 38 ust. 3 udp. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 uodp. a z samej konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny. Oznacza to, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego np. pod nośnik reklamowy stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku jeżeli właścicielowi zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązany on jest, jeżeli nie chce ryzykować ponoszeniem kosztów rozbiórki nośnika lub ponoszeniem kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia w przypadku nieusunięcia nośnika, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy drogi o wydanie nowego zezwolenia. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ prawidłowo potraktował w niniejszej sprawie pismo strony z dnia 25 czerwca 2007 r. jako wniosek o wydanie przedmiotowego zezwolenia. Treść tego pisma nie budzi żadnych wątpliwości, co do intencji strony. Wynika z niego bezspornie, że skarżąca domagała się w nim wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydawana jest na podstawie art. 39 ust.3 uodp i powinna określać w szczególności: 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; 2) cel zajęcia pasa drogowego; 3) powierzchnię zajmowanego pasa drogowego lub powierzchnię reklamy; 4) okres zajęcia pasa drogowego; 5)wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposób jej uiszczenia. Należy zgodzić się ze skarżącą, że z przepisu art. 39 ust. 3 uodp nie wynika, aby ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności o jakich mowa w tym przepisie spoczywał wyłącznie na stronie domagającej się zezwolenia. Tym niemniej strona wnioskująca o wydanie przedmiotowego zezwolenia, uwzględniając treść powyższego przepisu, może przytoczyć argumentację na poparcie swojego żądania. Niewątpliwie to podmiot zarządzający drogą ma obowiązek rozpoznać sprawę w aspekcie występowania bądź nie występowania "szczególnych okoliczności". Wystąpienie bowiem wzmiankowanych okoliczności pozwala organowi na odstąpienie od zasady, że w pasie drogowym powinny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu i w konsekwencji na wydanie decyzji pozytywnie rozstrzygającej wniosek strony. W niniejszej sprawie strona nie wskazywała na istnienie szczególnych okoliczności o jakich mowa w ww. przepisie, natomiast organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki odmówił wnioskowanego zezwolenia w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] stycznia 2009 r. Podkreślić także należy, że zawarte w motywach decyzji ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego. Lokalizowanie w pasie drogowym reklam, w sposób oczywisty i bez potrzeby przeprowadzania naukowych ekspertyz powoduje, jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, a już samo takie zachowanie nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Gdyby założyć, że kierowcy nie zwracają uwagi na sytuowane w pasie drogowym reklamy, niecelowy z punktu widzenia właściciela tej reklamy, byłby ich byt w takim miejscu. W niniejszej sprawie organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. okresie oraz w rezultacie wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi. Przyjęte przez organ stanowisko nie budzi wątpliwości Sądu. Strona zarzuca, że organ nie rozpatrzył sprawy pod kątem zastosowania art. 40 ust. 2 pkt 4 uodp chociaż na takiej podstawie był oparty przedmiotowy wniosek o udzielenie zezwolenia. Zdaniem skarżącej, jest to uchybienie które powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że nie jest on uzasadniony. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że do wymagań formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w żadnym razie nie należy wskazanie podstawy prawnej żądania. Rozpatrując sprawę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ nie jest ograniczony podstawą prawną zgłoszonego żądania. Stąd ewentualne żądanie strony do rozpatrzenia jej wniosku w oparciu o wskazaną w nim podstawę materialnoprawną jest prawnie irrelewantne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 215/08 stwierdził m.in. że decyzja w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydawana jest w oparciu o art. 40 ust. 1 udp., jednak na ocenę, czy dane urządzenie może uzyskać kolejne zezwolenie wpływają określone w art. 39 ust. 3 udp. czynniki, które decydowały o możliwości lokalizacji obiektu w pasie drogowym uznane wówczas tj. w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej za "szczególnie uzasadniony przypadek". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela wyżej zaprezentowany pogląd, stąd brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 uodp nie stanowi naruszenia prawa skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ nie ma wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.